从安全理念的演变看亚信会议框架下的安全合作

【内容提要】 新时期亚洲安全局势的复杂特点与严峻局势使建设亚洲安全新架构提上日程。而现有的、包含大多数亚洲国家的亚信会议可以为亚洲安全架构建设提供有益帮助。亚信会议在促进亚洲和平与合作、增进成员国相互了解与信任方面发挥着独特作用。面对亚洲地区存在的共同的、综合性安全挑战，亚信会议的安全理念也在不断演变与完善。中国倡导的亚洲新安全观已经成为亚信会议安全理念的核心内容，这对促进亚洲国家互信与协作，共建安全稳定的地区环境具有深远意义。尊重与照顾所有成员国的安全关切、以对话合作来促进安全互信是亚信会议开展安全合作的主要考虑。未来亚信会议框架下的安全合作应在新安全观基础上，克服认知共同体、利益共同体、责任共同体以及命运共同体缺乏的困境，积极落实各项互信措施，加强机制建设，为建立亚洲安全新架构作出贡献。

【关键词】 亚信会议 亚洲安全架构 安全理念 安全合作

【作者简介】 强晓云，上海国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心副主任，全球治理研究所副研究员

【中图分类号】 D815

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2015）04-0038-17

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504003

进入21世纪以来，亚洲的经济发展为世界所瞩目；同时，各种安全矛盾与冲突也对亚洲的稳定发展构成挑战。地区安全合作滞后于经济合作的现实使亚洲国家开始思考建构或完善亚洲安全架构问题。一个运作良好的地区安全架构应当包括几个要素：第一，成员国应覆盖地区多数国家，代表最广泛的地区安全利益；第二，适应地区的安全形势与特点；第三，理念具有代表性，机制具有有效性，决策具有权威性，行动具有务实性。由哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫于1992年10月5日在第47届联合国大会上倡议成立的亚洲相互协作与信任措施会议（以下简称“亚信会议”）囊括了亚洲次区域主要国家，其中不乏一些地区热点国家，在地区安全方面具有很强的代表性。成立20多年来，亚信会议在促进亚洲和平与合作、增进成员国相互了解与信任、维护地区安全与稳定、促进区域交流与合作方面发挥着独特作用。可以认为，亚信会议是保障亚洲和平、安全与稳定的国际论坛，其安全合作理念、合作实践可为构建亚洲安全新架构提供有益启示。

一、安全挑战：亚信会议安全合作的动力

亚信会议成员国和观察员国所处的亚洲地区，当前正面临一系列复杂和严峻的安全挑战，包括传统和非传统安全问题。在亚洲地区，既存在着冷战时期形成的安全和军事上的结盟与分裂，也存在着二战和冷战遗留的领土与海洋权益等方面的问题，同时还面临多种非传统安全威胁。

第一，恐怖主义和极端主义已经成为亚信成员国面临的共同安全挑战。这些安全威胁没有国界之分，各方利害相同、祸福与共。目前，亚洲已成为恐怖活动最猖獗的地区。据不完全统计，2014年全球共发生恐怖事件2 383起，亚洲地区则高达1 794起，占全球恐怖事件总数的75.28%。 此外，“圣战萨拉菲”等思潮不仅鼓动极端势力在中东国家掀起一系列暴恐活动，而且还扩散到与中国相邻的阿富汗、巴基斯坦以及中亚国家。中东变局、美国和北约联军从阿富汗撤军的外溢效应也加剧了中亚、南亚恐怖主义势力的猖獗。原本在海外活动的恐怖主义势力向中亚腹地回流，与已在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦具有稳定基础的“伊斯兰解放党”及在费尔干纳盆地活跃的“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”遥相呼应甚至相互勾联，使中亚国家的安全风险上升，反恐、反极端主义的压力随之加大。恐怖主义与极端主义势力在亚洲的活跃，既严重危害各国正常的社会生活与经济发展，也波及中国在当地的经贸投资、能源合作以及企业和公民的人身财产安全，还加剧了中国西部地区安全环境的恶化。共同的安全挑战需要亚信会议国家携手合作，共同应对。

第二，毒品种植与贩卖、武器走私、非法移民、跨国犯罪以及由地区冲突引发的难民问题对亚洲地区构成安全威胁。这些非传统安全挑战具有较高的联动性，需要亚信会议国家探寻综合性和一体化的应对方案。以毒品种植与贩卖为例，阿富汗是世界上第三大鸦片生产国，根据联合国毒品犯罪署（UNODC）报告，阿富汗鸦片种植面积已连续三年增长，2014年增长了7%；自美国发动阿富汗战争以来，阿富汗鸦片产量增长了40倍。 此外，中亚、南亚地区成为阿富汗毒品贩运和消费的主要地区，从阿富汗非法武装和恐怖分子到中亚、南亚的“三股势力”（恐怖主义、极端主义、分裂主义），都利用制毒、售毒、贩毒获得巨额资金，以招募恐怖分子、经营恐怖组织和营地、购买各种现代化先进武器、策划并实施恐怖袭击以及组织相关的煽动蛊惑活动。近十年来，阿富汗毒品通过巴基斯坦和中亚国家向中国新疆渗透，中国境内也出现毒品犯罪与恐怖主义沆瀣一气的状况。尽管中亚国家建立了禁毒中心，但遏制毒品走私必须与防范其他非传统安全威胁相联系，需要在亚信会议框架下加强地区国家间的沟通协调，寻找综合治理之道。

因地区冲突造成的人道主义灾难及难民问题也是不容忽视的综合性安全挑战之一。传统安全威胁容易引发人道主义灾难与难民问题，一旦难民跨越国界进入邻国会造成一系列非传统安全问题，如流行病防控、资源利用等问题都需要难民输出国与输入国之间共同治理。以阿富汗难民为例，截至2015年4月，仅巴基斯坦一国，登记在册的阿富汗难民人数已高达161万，另有100万阿富汗难民待登记注册。 大规模难民问题是巴基斯坦政府和阿富汗政府定期磋商的重要内容，但由于阿富汗局势不稳以及其他原因，双边层面解决难民问题的资源并不丰富，急需地区多边安全机制的介入。

第三，缺乏合作使亚洲安全挑战日益严峻。首先，东亚和南亚的领土和海洋权益争端不断。东亚地区因历史原因形成的领土、领海争端长期存在，近年来集中爆发又引发一系列连锁反应，特别是俄日“北方四岛”之争、日韩独（竹）岛之争、中国与日本和菲律宾等国的海洋岛屿之争等，对地区安全造成的负面影响值得注意。此外，泰国与柬埔寨、中国与印度、印度与巴基斯坦之间都存在不同程度的领土争议。其次，美国“亚太再平衡”战略对大国战略互信与合作也造成一定程度的消极影响，导致彼此误判的可能性增加。奥巴马政府将“关注”亚太的重点置于安全领域，全面加大“战略投入”，给亚洲安全带来负面影响。一方面，导致中俄等国对美国的言行产生疑虑；另一方面又使部分存在疑华、恐华心理的亚洲国家进一步接近美国，从而导致亚洲国家相互对立，彼此失和。中国已切实感受到美国重返亚太带来的安全压力，俄罗斯也担心美国重返亚太与北约无止境“东进”对其形成双面夹击之势。大国之间战略互信不足势必对东亚、南亚地区安全稳定构成威胁。再次，中亚国家之间在资源利用方面的冲突与边界划分问题，则是缺乏合作引发非传统安全挑战的典型案例。油气和水资源的分布不均、利用失衡常会引起中亚国家之间的冲突，乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦在费尔干纳地区边界划分上一直争议不断，再加上费尔干纳盆地极端势力的影响以及三国国内民族主义情绪的上升，极易激化矛盾。

第四，能源安全、资源安全、生态安全、粮食安全和网络安全等非传统安全问题与亚信会议成员国和观察员国的经济社会可持续发展息息相关，构成了与发展相关的可持续安全挑战。以能源运输安全为例，世界上共有九条重要的海上运输通道，其中四条在亚洲，马六甲海峡则是其中最关键的一条。2013年平均每天共有1 700万桶石油经该通道运输，同时东亚也经该通道向西亚和欧洲运输大量商品。 然而，东南亚地区的海盗活动严重影响这条通道的安全。为了保证海上能源运输安全，各国应合力打击海盗。另外，以中亚的生态安全与粮食安全为例，在2000年到2011年期间，因森林大火和持续干旱造成中亚国家尤其是世界重要粮食出口国哈萨克斯坦的粮食产量下降，该国政府不得不限制谷物出口，这迫使塔吉克斯坦政府被迫动用种子粮渡过粮食危机，对其经济社会的可持续发展构成一定威胁。

此外，随着信息化和网络技术的快速发展，网络犯罪、网络恐怖主义、黑客攻击和网络战对国家安全造成重大威胁。网络媒体在中东变局中的特殊角色以及2013年“棱镜门”事件的爆发，充分显示网络安全对一个国家可持续发展的重要性。各国开始积极探索网络空间国家主权及利益的维护，韩国、日本、印度、新加坡等国相继出台网络安全战略或相关规划，中国也成立了由国家最高领导人负责的中央网络安全和信息化领导小组，加快制定网络安全和信息化发展战略。

如此复杂的传统安全与非传统安全威胁相互交织的现实，促使亚信会议成员国与观察员国更加重视安全问题与安全合作，也推动安全理念的逐步演变，以应对日益严峻的安全威胁。

二、亚信会议安全理念的演变

维护地区安全是亚信会议成立的初衷，关注地区安全问题、促进成员国对安全的基本认知渐进趋同是亚信会议历届元首会议、外长会议与高官会议的主要内容。从1992年10月哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫提出成立倡议到2015年，亚信会议的安全理念经历了从关注单一领域安全到关注多领域安全挑战、从模糊到逐渐清晰的发展过程。

（一）第一阶段：初步沟通协调期（1992年10月—2001年1月）

在这一阶段，由于哈萨克斯坦政府和亚洲各国、国际社会的积极努力，许多亚洲国家的学者开始参加亚信专家会议，并决定成立一个筹备亚信外交部长会议的特别工作小组。其间，亚信会议先后于1996年2月和1997年12月召开了两次副外长会议，各国代表纷纷依据本国的地区利益对确立亚信会议规则表态，多数国家对亚信会议能够成为亚洲又一个讨论地区安全问题和实现互信对话的论坛持肯定态度。1999年9月和11月相继召开的亚信外长会议，开始讨论商定各成员国相互关系原则和建立亚洲地区稳定与安全保障机制的计划，共同签署了《亚信成员国相互关系指导原则宣言》。

这一阶段，亚信会议主要关注安全挑战的共同性，并从共同面临的安全威胁出发，初步提出在亚洲地区加强安全领域相互信任的必要性。亚信会议成员国认为，亚洲各国的安全不可分割，亚洲地区的安全与世界安全具有紧密联系，亚洲安全体系的所有组成部分都相互补充、互为关联，文明的多样化并非产生安全威胁的因素，宽容与对话有助于各国的相互理解与信任，在承认联合国及尊重国际法的基础上展开安全合作是解决地区问题的主要途径。在亚信会议的基础性文件《亚信会议成员国关系原则宣言》中反复强调亚洲安全的共同性与不可分割性，同时也承认由历史文化等因素导致的安全关切的多样性，“承认亚洲安全不可分割的重要性，为防止亚洲和平、安全和稳定面临的挑战和威胁，我们要坚定地加强在该领域的共同行动；承认亚洲和全世界和平、安全与发展之间的紧密联系，并认为其中的任何一项都必然对加强国际和平与安全，对促进各国人民的基本权利、经济和社会进步、福祉都会作出贡献”，“重申亚洲国家民族特点、传统、文化和价值观的多样化不是相互关系分裂的因素，而是具有真正价值的相互丰富的因素”。

尽管围绕应对共同安全挑战达成初步共识，但亚信会议成员国有关合作安全的认知并不清晰，关注的重点主要集中在如何加强信任与对话方面。例如，《亚信会议成员国关系原则宣言》指出，成员国“强调国际关系中宽容的重要性和对话作为达成理解、消除和平威胁、加强不同文明间相互关系和交流的手段的重要作用。”

（二）第二阶段：高层对话磋商期（2001年1月—2009年10月）

在这一阶段，亚信会议成员国的高层围绕安全理念开展对话磋商。在亚信外长、副外长会议的基础上，哈萨克斯坦政府于2001年初开始力推亚信成员国国家元首会议。亚信会议第一次元首会议于2002年6月召开，在此次会议上，各国元首共同发表了《阿拉木图文件》和《关于消除恐怖主义和促进文明对话的宣言》。2004年10月，亚信会议第二届外长会议召开，会议通过了《亚信信任措施目录》和《亚信程序规则》，为推动亚信会议成为地区互信安全机制奠定了法律基础。之后又分别举行了第二届国家元首会议、第三届外长会议。

这一阶段亚信会议成员国对地区安全挑战的认识进一步深化，指出恐怖主义、分裂主义是威胁地区国家的共同安全挑战，强调安全领域合作的重要性，并从落实信任措施入手实践合作安全。在亚信会议章程《阿拉木图文件》中就明确指出：亚信会议的主要目标和行动方向是通过多边方式巩固合作以保障亚洲的和平、安全与稳定。为实现上述目标，成员国将采取必要步骤，将亚信会议发展成一个基于亚洲安全共识基础的对话、咨询、决策并实施措施的论坛。亚信会议的宗旨是：扩大合作，保障亚洲的和平、安全和稳定，打击毒品非法生产和流通，为亚洲繁荣和稳定扩大贸易与经济合作，打击任何形式的恐怖主义，在保护环境方面的所有问题上加强合作，防止大规模杀伤性武器的扩散并最终消除这种武器，采取人文领域的信任措施，加强不同文明之间的相互尊重、理解和宽容，在成员国之间落实信任措施，等等。

由于九一一事件的发生，亚信会议成员国在这一阶段将反对恐怖主义作为应对共同安全挑战的重点。在2002年举行的第一届亚信会议国家和政府首脑峰会上，发表了《关于消除恐怖主义和促进文明间对话的宣言》，向国际社会表达了亚信会议成员国对打击恐怖主义的立场。成员国“谴责任何形式的恐怖主义，谴责针对无辜百姓生命和威胁他人和平相处环境的暴力行径和犯罪行为。没有任何理由可以为恐怖主义辩护”。同时，宣言还强调“恐怖主义不能与任何宗教、民族或文明混为一谈。绝不允许恐怖主义试图诱使我们陷入宗教、文化或文明冲突之中。我们必须特别警惕，全球反恐斗争正演变成一场针对文化、宗教或民族的战争”。宣言还指出，反恐斗争“应该是全球性的、全面的和持续的，而非有选择的或歧视性的。在反恐斗争中必须避免采用双重标准，反对以打击恐怖主义为借口干涉主权国家内部事务，反对绕过《联合国宪章》对主权国家使用武力。……必须尊重人权依法打击恐怖主义”。另外，宣言还表达了亚信成员国在反恐方面的合作意愿：“我们以开放的态度与所有国家、地区、国际组织或机构合作打击恐怖主义。……亚信会议成员国要加强相互之间的合作和对话，促进共同价值观，增进相互理解和信任，共同打击恐怖主义”。

意识到地区内出现的一系列因缺乏合作而导致的问题和挑战，亚信会议成员国对安全合作的共识不断提高，这一阶段召开的外长会议以及元首会议都对落实安全合作做出指导性安排。信任措施领域的选择就是一个典型案例。2007年讨论《落实亚信信任措施的合作方法》时，落实军事政治领域的信任措施成为信任措施目录九大领域中争议最大的一个领域。一部分成员国认为，当时亚信会议的发展尚未达到能够进行军事政治领域信任措施的程度；另一部分成员国则认为，应先从社会经济领域来履行信任措施，军事政治领域的信任措施可以推后进行；而另外一些成员国（如哈萨克斯坦）则坚持，军事政治领域的合作应是“亚信会议哲学的核心” ，并已在《阿拉木图文件》与《亚信信任措施目录》中有所强调。由于在军事政治领域合作方面难以达成一致，《落实亚信信任措施的合作方法》并未涉及如何落实军事政治领域的信任措施，成员国认为应将合作重点首先放在应对新挑战与新威胁和社会经济发展上。在后来的工作实践中，成员国显示出对应对非传统安全威胁的积极性以及对军事安全合作的谨慎态度，搁置分歧，寻求共识并予以落实的合作模式被各领域的协调员国广泛采用。

例如，土耳其与阿富汗分别是应对新挑战与新威胁领域信任措施的协调员国和共同协调员国，工作伊始，土耳其就十分重视推进协商的重要性。与其他协调员国不同，土耳其在召开专家会议之前，并未提交自己的行动计划草案，而是将专家会议的议程锁定在四个主题：边境控制与管理、与警察活动相关的问题、反对恐怖主义、走私问题。然后把与会专家对上述议题的看法以“共同结论”的形式分发给各成员国讨论，获得反馈意见后再向特别工作组提交行动计划草案，两个月后高官委员会通过了土耳其的计划。最终行动计划包含专家会议提及的四个主题，还建立了落实应对新挑战与新威胁领域信任措施的国家协调员网络，定期交换该领域的信息、会议和会晤内容等。

尽管深化了对安全挑战的共同性与合作性的认识，但亚信会议成员国对综合性安全挑战及阻碍地区国家经济社会的可持续发展挑战仍缺乏较为清晰的认识。亚信会议将安全内容从军事政治安全拓展到经济安全、生态安全、人文安全、能源安全等领域，其中许多属于“新挑战与新威胁”。例如，“能源安全是日程表中的优先问题之一，能源供应国和需求国之间的对话和合作具有特殊意义。因此需要强调能源安全是经济和社会安全不可分割的一部分，是稳定发展不可分割的一部分”。 成员国还认为，面对恐怖主义、分裂主义、跨国有组织犯罪、自然灾害、流行病防疫等跨国性安全挑战，各国应当共同面对、综合治理。例如，《阿拉木图文件》就指出，“和平、安全和发展将会相互补充、相互巩固、相互促进；亚洲安全体系的所有组成部分，包括政治军事、信任措施、经济与生态问题、人文合作与文化合作均相互依存、相互关联，应当积极运作”。

（三）第三阶段：深化拓展期（2009年10月—2014年5月）

2009年10月，亚信高官委员会会议在北京国际俱乐部举行，各成员国代表针对亚洲地区经受全球金融危机冲击后潜在的安全风险充分交换了意见，并深入讨论了继续健全亚信会议互信措施与安全对话机制问题。2010年6月，第三次亚信成员国国家元首会议在土耳其伊斯坦布尔召开，这标志着亚信理念正为更多的亚洲国家所接受。

在这一阶段，亚信会议成员国在持续关注共同安全挑战与合作安全的基础上，应对综合性安全挑战的意识日趋强烈，对于影响地区国家可持续发展的安全挑战的认知也愈来愈清晰。在此期间，亚信会议成员国首次提出，“鼓励各国公民、实业界参与反恐行动，发展文明间与文化间对话，促进旨在有效解决该问题的相互理解”。 对于由毒品种植与贩卖、武器走私、跨国有组织犯罪等构成的综合性安全挑战，则再次重申国际合作与综合治理的重要性：“我们承认，没有一个政府能够独立地成功应对该威胁，因此呼吁所有国家为抑制该威胁展开合作、协调与坚决行动。……我们有落实打击国内、地区、国际跨国有组织犯罪战略、制定更有效打击该类犯罪手段的决心”。

在这一阶段，能源安全、应对金融危机的负面影响等持续性安全挑战也受到关注。例如，亚信会议成员国承认“能源安全对可持续发展和提高社会经济福祉的重要性”，认为应把技术合作当作保障能源安全的一个主要方向。“强调能源合作的必要性，以加强合作、推广和配置可行的干净环保能源技术，拓展能源利用，在有利条件下促进相关能源技术由发达国家向发展中国家的转移”。

（四）第四阶段：趋于完善期（2014年5月——至今）

2014年5月于上海召开的亚信会议第四次国家和政府首脑峰会通过了《上海宣言》，进一步明确和完善了亚信会议的安全理念。《上海宣言》首次明确提出了“共同、综合、合作、可持续安全”理念。指出“在全球化大背景下，安全的涵义已演变为一个综合概念，安全的跨国性、综合性和联动性日益突出。本地区各国不仅利益与共，而且安危与共。任何一国在安全问题面前都难以独善其身。各国应在迄今已达成共识基础上，谋求共同、综合、合作、可持续安全”。 通过上海峰会将亚信会议安全理念以宣言的形式固定下来：共同安全是安全主体，所有国家都安全了才会有真正的安全，“任何国家不能以牺牲别国安全为代价加强自身安全……我们强调任何国家、国家集团或组织在维护和平与稳定方面都不具有特殊优先责任”； 综合安全是安全的内容，既包括传统安全也包括非传统安全；合作安全是实现安全的方式，要通过平等、彼此尊重、相互信任的合作才能达成；可持续安全是安全的基础，强调发展与安全的关系。其中可持续安全是一个新提法。亚信会议成员国希望安全是可持续的，而非短期的；而可持续安全的基础是发展，发展要通过经济合作才能实现。正如中国国家主席习近平在上海峰会上指出的：“可持续就是要发展和安全并重以实现持久安全。发展是安全的基础，安全是发展的条件。对亚洲大多数国家来说，发展就是最大安全，也是解决地区安全问题的‘总钥匙”。 亚信会议的大多数成员国都是发展中国家，经济和社会的发展始终是这些国家的第一要务，同时，有些安全问题也是由于发展不到位引发的。因此，亚信成员国之间也需要通过加强经济合作来增进互信，进而促进安全。