建立国家安全委员会主导的中国反恐机制

李本先+梅建明+凌云翔

【内容提要】 中国当前面临的国内外反恐形势依然严峻：恐怖组织数量持续增加，且呈现出网络化、年轻化特点；爆炸、自杀式恐怖袭击成为恐怖组织的主要作案手段，造成大量人员伤亡；中东地区的极端组织发展迅速，反恐风险系数增加。由于在反恐组织体系、情报体系、武装力量、后勤保障、合作反恐等方面的不足，建立国家安全委员会主导的中国反恐机制已成为必然。具体而言，应该以总体国家安全观为指导，进一步完善组织体系、反恐情报、反恐专业力量、反恐资源保障等工作，全面构建中国的安全屏障，保障“一带一路”战略的顺利推进。

【关键词】 国家安全委员会 恐怖主义 反恐机制 一带一路

【作者简介】 李本先，国防科学技术大学博士后，武警警官学院讲师；梅建明，中国人民公安大学教授；凌云翔，武警警官学院教授

【中图分类号】 D815.5

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2015）04-0070-15

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504005

2013年11月12日，中国成立了国家安全委员会（以下简称国安委），它在国家安全应急反应中扮演重要角色，对指导中国反恐及国家安全工作具有重要的战略指导意义。这一机构是中国总体安全战略的组成部分，为国家安全战略实施提供重要保障。成立国安委也是国家为应对来自国内外的安全威胁采取的重要举措。在应对国家安全方面，非传统安全中的恐怖主义是国安委重点关注的内容之一。从其他国家的国家安全委员会的职责来看，反恐是其工作的重要组成部分，并由其主导。例如，美国在九一一事件后，《情报改革和反恐法案》创建了一个新的职位，即由国家情报总监整合反恐情报，以有效应对美国面临的恐怖主义威胁。

自其创建以来，中国国安委在反恐工作中的主导地位尚未得到充分体现。但从国际、国内反恐形势来看，中国非常需要类似国安委的机构来主导反恐工作。通过其整合和协调各部门力量，采取预防和打击相结合的措施，在短期内消除恐怖主义对中国边疆安全的威胁，并从长远角度制定消除恐怖主义生存土壤的战略规划，解决当前反恐工作中面临的诸多难题，以维护国家安全与社会稳定。

一、中国面临的反恐形势

综观当前国际反恐形势，总体可控，但形势不容乐观，恐怖主义的袭击范围和对象不断扩大，“独狼式”恐怖主义盛行。 反恐活动呈现出复杂化、国际化等新的特点。 据美国2001年到2013年发布的《国家反恐报告》显示：世界反恐形势依然严峻，人类在短期内仍然无法消除恐怖主义，恐怖主义威胁将长期存在并影响国际安全。 美国2011年6月发布的《国家反恐战略》（National Strategy for Counter-terrorism）认为：在未来20年，恐怖主义仍然是人类面临的最大威胁之一。至少在2025年之前，全世界面临的反恐形势仍然严峻，反恐斗争也不会终结。

（一）国际反恐形势严峻，并呈现新变化和新特点

2014年4月30日，美国国务院发布的《2013年国家反恐报告》显示，“2013年全球发生了9 707起恐怖袭击，造成超过17 800人死亡，大多数袭击发生在阿富汗、印度、伊拉克、尼日利亚等国家”。 世界并不太平，“基地”组织的力量有所恢复，新的恐怖组织不断涌现，而且作案手法更加高明。

第一，国际反恐形势不容乐观。自20世纪60年代以来，恐怖主义在西亚、西欧、拉美、北非等地区泛滥，危害日益常态化。重大暴力恐怖活动持续攀升。据世界著名的反恐数据库“全球恐怖主义数据”（Global Terrorism Data， GTD）、美国国家反恐中心（National Counter-terrorism Center， NCTC）近十年的监测数据显示：全球恐怖事件逐年上升，世界反恐形势不容乐观（表1）。

从表1中可以看出，九一一事件后，世界仍然笼罩在恐怖主义的阴影之中。尤其在2012年到2013年之间，恐怖袭击导致的死亡人数上升了61%，2013年全球发生了近万起恐怖事件，与过去五年的平均水平相比上升了30%，造成了大量人员伤亡（表2）。

从表2中可以看到，九一一事件后，重大恐怖袭击事件时有发生，造成的平均死伤率较高，公共场所或公共交通工具仍然是恐怖分子首选目标。在袭击手段方面，爆炸或炸弹袭击案件增多，自杀式爆炸袭击增加。据美国2012年发布的反恐报告显示：与2010年相比，2012年发生恐怖袭击的国家从70个增至85个。同时，反恐遇到一系列难题：恐怖主义生存的根源难以在短期内消除、国际反恐合作陷入困境、恐怖主义的生存与作案模式发生了新的变化。

第二，“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”（Islamic State of Iraq and the Levant，ISIL）迅速崛起，“东突”组织活跃。上世纪90年代，“基地”组织三号人物扎卡维在阿富汗成立了“统一与圣战组织”。2006年“伊拉克伊斯兰国”（ISI）宣布成立。借叙利亚战乱，ISI进入叙利亚并迅速扩张。2013年4月，ISI宣布与叙利亚反对派武装组织“胜利阵线”合并，ISIL正式成立。2014年6月29日，ISIL宣布建国。

该组织自成立以来，便有明确的政治目标，即要建立一个“伊斯兰国”，并宣称自身对整个伊斯兰世界（包括历史上阿拉伯帝国曾统治的地区）拥有权威地位。采取“圣战”的方式来实现其组织目标，该组织具有突出的反时代、反社会、反人类的恐怖主义组织特性，是继“基地”组织之后最具恐怖特征的组织。该组织的头目来自沙特阿拉伯，其成员主要为伊拉克、叙利亚等国的武装分子，并且积极吸收来自俄罗斯、德国、中国等国家的恐怖分子加入。组织成员大多有实战经历，根据目前相关部门的情报显示，有300多名“东突”恐怖分子加入ISIL，并参加了有关恐怖活动。这些恐怖分子在ISIL接受各种训练，随时有可能通过非法途径进入中国，因此中国面临着输入型恐怖分子的威胁。

第三，周边国家和地区持续动荡，中国处于弧形包围圈中。东南亚地区政局不稳定，恐怖组织异常活跃。随着中国反恐力度加大，“东突”恐怖分子的生存空间被挤压，他们借道与中国接壤的国家进入其他国家，接受训练后潜回中国，伺机作案。国外恐怖分子也可能在本国的反恐压力下，进入中国潜伏起来，伺机参与作案。

“东突”恐怖组织的大本营在国外，组织与策划恐怖事件的主要方式是境外策划、内外勾结。该组织的许多成员通过各种途径出国接受培训或参加战斗，然后秘密返回国内并隐匿起来，接到指令后再参与作案。从目前掌握的相关情报来看，在阿富汗战争、ISIL恐怖组织中，都有“东突”恐怖分子的身影。与新疆接壤的地区是恐怖组织活动的高发区，对中国边疆形成弧形包围圈，受这些地区的影响，一些“东突”恐怖分子参加战斗，接受这些组织的训练。有报道称，目前在美国的“东突”分子大约有1 000人左右。 一位联合国官员指出，“东突”势力与“基地”组织及其附属机构的关系非常密切，“他们一起训练、一起行动”。 由此可见，输入型恐怖分子将对中国的边疆安全带来巨大威胁。

（二）国内反恐形势不容乐观，反恐风险系数增高

受国际恐怖主义的影响，中国的反恐形势比较严峻。目前，中国面临的最主要恐怖威胁来自于“东突”恐怖组织，它是一股旨在分裂中国的恐怖主义势力，与国际恐怖组织密切勾结，在中国境内和邻国制造了大量骇人听闻的暴力恐怖事件，造成大量人员伤亡。“东突”恐怖组织中最危险的组织“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”，ETIM）于2002年被联合国列入世界最具威胁的恐怖组织之一。 但是令人费解的是，2011年美国将“东突”恐怖组织从世界恐怖组织的名单中撤出，这在一定程度上反映了美国在反恐行动中的双重标准。

纵观“东突”恐怖组织的发展历程，其经历了蛰伏期、发展期、膨胀期，特别是进入20世纪90年代后，“东突”恐怖分子的威胁越来越突出，制造了多起恐怖事件，且呈现出新的变化。 在“东伊运”极端思想的煽动和人员渗透下，“东突”暴力恐怖活动带有明显的“基地”组织色彩。据不完全统计，自1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200起暴力恐怖事件，造成各民族群众、基层干部、宗教人士等162人丧生，440多人受伤。 2009年7月至2014年4月，“东突”组织频繁制造恐怖事件。

第一，“东突”恐怖组织向网络化方向发展。2014年6月24日，国家互联网信息办公室发布《恐怖主义的网上推手——“东伊运”恐怖音视频》电视专题片。该片揭示了暴恐音视频的危害及其与暴力恐怖违法犯罪活动之间的联系，并将境外“东伊运”组织指挥、网上传播暴恐音视频、煽动境内恐怖活动的行径公之于众。 从近年来侦破的案件来看，“东突”恐怖分子也借助网络宣传极端宗教思想，积极吸收激进青年加入恐怖组织。同时也借助网络购买恐怖袭击的炸药、服装。例如，在昆明“3·1”恐怖事件中，恐怖分子作案时所穿服装便是通过网络购买的。在2009年的“7·5”事件中，热比娅利用网络发布各种信息，煽动相关人员从事恐怖活动。在这些恐怖事件背后，网络均发挥了重要作用。互联网改变了新疆暴恐活动的爆发和传播规律， 也成为恐怖分子主要的活动阵地之一。在新疆等地，“东伊运”利用社交网络传播扩散各种恐怖视频，宣扬宗教极端思想，煽动所谓的“圣战”。 未来“东突”恐怖组织将会充分利用网络传播恐怖主义思想，发布各种恐怖袭击信息，以制造更多恐怖事件，网络化生存将是其生存的重要方式。

第二，作案地有向内地扩散的趋势。2014年1—4月，“东突”恐怖组织先后在乌鲁木齐、北京、昆明制造了三起恐怖事件，这反映出“东突”恐怖组织在其生存空间被压缩后，有向内地扩散的趋势。例如，在北京“10·28”恐怖事件中，恐怖分子对作案地进行了周密勘察，购买了作案汽车，不远千里，以汽车和汽油为主要手段，在具有重要政治经济影响的地点作案，以期引起其他恐怖分子的注意，制造更大的轰动效应。 在昆明“3·1”事件中，恐怖分子辗转多个省份，在有共同信仰、具有存在感与归属感的地方隐藏，选择在人口密集的昆明火车站，实施疯狂的暴力恐怖活动，造成31名无辜民众死亡、141人受伤。从目前的发展趋势来看，“东突”恐怖分子正积极向内地发展其恐怖势力，特别是与新疆接壤、有共同宗教信仰及生活习惯的一些地区，成为“东突””恐怖组织招募新成员的高危地区，这是值得注意的一个新动向。

第三，作案方式出现新变化。从近几年发生的恐怖事件来看，“东突”恐怖组织的主要作案方式为爆炸、暗杀、劫持、纵火等，同时自杀式袭击案件较多，这主要是因为自杀式袭击的杀伤力更强，且容易引起社会关注和民众恐慌。另外，自杀式袭击的成本较低，隐蔽性较强，成功率高。因此，对恐怖组织来说，自杀式袭击是一种低成本、高收益的袭击手法。

与国际恐怖组织的发展趋势相一致，“东突”恐怖分子在近年制造的恐怖事件中，也倾向于将自杀式恐怖袭击作为其制造恐怖袭击的重要方式。特别是在“10·28”恐怖袭击事件中，“东突”恐怖分子采用汽车加汽油的自杀式方式袭击，与九一一事件中“基地”组织利用民航客机制造恐怖袭击以及在巴基斯坦等地频繁发生的自杀式汽车炸弹袭击，在作案方式上基本相同。

（三）恐怖主义的生存机理复杂，根源难以消除，反恐遭遇难题

恐怖主义的生存机理是一个复杂的社会系统，在这个系统中，涉及其生存的因素包括：经济、政治、文化、宗教、群体利益、国家利益等。恐怖主义从哪里来？其发展背后的动力和原因是什么？这些都需要进行分析研究。

第一，贫穷是恐怖主义发展的催化剂。经济因素是恐怖主义产生与发展的一个重要原因，经济落后导致贫穷，部分人员因贫穷而加入恐怖组织。当然，贫穷并不必然导致恐怖主义，但是在一定程度上促进了恐怖主义成员规模的扩大。