以制度改革创新盘活财政存量资金

孙平平

摘要：盘活各级财政存量资金，是提高资金使用效益、缓解财政收支困难的客观需要，也是创新宏观调控、更好发挥积极财政政策作用的重要内容。建议深化改革、完善制度、加强管理、标本兼治、治本为上，以制度改革创新来唤醒“沉睡”资金和避免新的沉淀。盘活存量资金的基本思路，从方向上看，一是要抑制新增存量资金，二是要将历年累积下来的存量资金安排使用。后者从路径上说，一是改变存量资金的归属权，收回重新统筹安排使用。这需要打破一些既有的制度安排。二是不改变存量资金使用权的归属，而是督促其加快支出进度。本文就以制度改革创新盘活财政存量资金进行探讨。

关键词：制度改革 资金 盘活 财政存量

盘活财政存量资金，主要是指要把一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金用起来，更好地提高财政资金使用效益。财政存量资金一度是很庞大的存在。一直以来，财政资金使用的粗糙化都饱为人诟病，由此也带来了多重问题，最突出的一是结构不合理，一方面是地方负债严重，另一方面却是大量的资金闲置，躺在银行里“睡大觉”；二是资金的浪费现象严重，有的项目资金极为短缺，有的则又面临着“花光预算”的烦恼。而实现科学化的使用，应当有层次性体现，一是预之于前，比如通过预算体系的调整，监管方式的改变，拔款进度的加速等，以避免出现新的存量资金；二是要纠之于后，对存量资金的使用要有纠偏和整改机制，以便于及时发现隐患和问题，迅速进行整改和补救。同时，盘活和统筹使用财政资金要有明确的责任，要有刚性的考核，要有可执行的时间表和路线图，才能由此确保各项措施的落实。要做到这点必须树立科学发展的意识，并将财政存量资金的优化和使用，作为检验科学发展的一把标尺和一张试纸，通过扎实细致的工作，卓有成效的改革，以此促进施政水平和能力的提高，效率和效益的提升。

一、充分认识盘活财政存量资金的重要性和必要性

国务院对盘活财政存量资金工作高度重视，强调这是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义，要求切实提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用。按照国务院部署和要求，有关部门在盘活存量方面做了大量工作，提出了具体要求，财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。但从近期审计署对中央本级和部分省财政存量资金审计情况来看，各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。

二、财政存量资金的基本状况

财政存量资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被动持有的各类财政资金。

近年来，在各级预算执行中，预算执行进度较慢、国库存款沉淀较多、预算资金大量结转的问题越来越突出，财政存量资金规模如滚雪球般越积越大。一方面，很多民生项目和重点支出“嗷嗷待哺”；另一方面，大量资金却趴在账上“呼呼大睡”，有的甚至沉睡多年。这种现象不仅降低了财政资金配置效率和使用效益，影响国家政策的贯彻落实，也给公共资金安全带来了很大的风险隐患。在当前我国财政增收压力较大、支出刚性较强、收支矛盾突出的背景下，切实解决资金沉淀和闲置问题，显得尤为迫切。

三、财政存量资金的形成原因

（一）部门预算资金结余闲置

由于预算编制不细化，项目前期准备不充分，加之有的部门采取各种手段，虚报、多报项目预算，财政批复的部门预算数明显高于实际支出数，造成财政资金结余闲置。而当前财政部门在编制下一年度预算时，也未考虑部门上年结余，导致部门预算结余像“滚雪球”越滚越大。

（二）财政专户资金结余闲置

随着当前经济社会的高速发展，地方财力不断增强，一些财政部门为了地方、部门利益的需要，掌握财政资金的机动权，通过虚列支出等手法，将大量资金违规拨付到财政专户，形成财政专户资金的大量闲置，最终成为地方、部门的可支配资金。

（三）上级专项转移支付资金闲置

由于专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金拨付严重滞后，大量资金一般于年底才拨付到地方财政，上级专项和地方配套资金不同步，导致一些项目不能按时启动，大量财政资金被滞留于专户，未能及时发挥资金的使用绩效。

（四）财政出借资金沉淀

为了扶持企业发展，地方财政以周转金或暂借资金的方式，借出了大量财政资金。目前很大部分已经名存实亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分资金沉淀。

四、财政存量资金产生的体制机制根源

巨额存量资金的沉淀、闲置，既有预算管理不到位、预算执行不严的原因，也与一些部门和地方名义上想多留点机动以备应急有关，但最主要的症结则是多年来预算制度的不适应、财政体制机制的不完善。

（一）财政体制和转移支付制度不完善

政府间事权和支出责任划分不够清晰，地方财政体制改革不到位，地方大量事权履行需要靠上级转移支付来支持。同时由于转移支付制度不完善，客观上造成一些专项资金层层结存。尽管中央近年来加快了转移支付下达速度，但与地方预算管理衔接仍不够紧密：一方面，一般性转移支付提前下达比例依然偏低，影响到地方预算的完整性；另一方面，专项转移支付下达时间偏晚，加之资金分配层级多、链条长，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益。

（二）预算体系不完善，缺乏统筹衔接

公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算中专项用途的收入不能统筹安排使用，导致“苦乐不均”，有的领域和项目缺钱，有的则“花不掉”。特别是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”的预算管理方式，导致制度性的结存结转资金较大，不能及时发挥资金效益。

（三）预算编制与政策规划、项目计划缺乏充分有效衔接

我国正处于社会转型和改革攻坚的关键时期，一些重大政策尚未形成稳定的运行机制，缺少安排公共资源的中期规划和对多年度总量平衡的统筹谋划，一些行业的政策规划、项目计划难以与预算有效衔接，等等。

（四）预算分配和管理制度不完善

某些重点支出采取与GDP或财政收支增幅挂钩的预算安排方式，实际运行中造成了预算职能弱化、财政支出结构固化僵化，加大了政府统筹安排财力难度。

（五）预算编制不细化、内容不完整，预算执行不规范

首先，预算编制还比较粗放，预算编制缺乏科学依据、不细化，一些预算单位倾向于多编预算、留有余地，宽打窄用，形成预算结余。其次，预算编制方式还不科学，多数仍沿用基数预算方法，零基预算、绩效预算推进未达预期。再次，在预算执行方面，约束机制还不到位，特别是项目预算执行较慢，执行效率不高，一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，致使资金闲置浪费。此外，部分单位存在预算调整随意性大的问题，年中或年末追加预算，也造成了财政资金大量沉淀。

五、以制度改革创新盘活财政存量资金

（一）明确结转结余资金的范围及清理措施

1、关于一般公共预算结转结余资金

一般公共预算结转结余资金，是指一般公共预算尚未下达地方和部门、留在各级财政部门的结转结余资金，不含上级专项转移支付结转结余资金。

一般公共预算结转结余资金（含从2015年起由政府性基金预算转列一般公共预算的结转结余资金），除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。未满两年但调整用途的结转资金，其结转时间应按初次安排预算的时间计算，不得重新计算。已按权责发生制核算的事项最迟要在2016年底前使用完毕，地方规定时间更为提前的，从其规定。

2、关于政府性基金预算结转资金

政府性基金预算结转资金，是指政府性基金预算尚未下达到地方和部门、留在各级政府财政部门中的结转资金，不含上级专项转移支付结转资金。

政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，地方可在此基础上实行更严格的统筹使用措施。

3、关于转移支付结转结余资金

转移支付结转结余资金，既包括一般公共预算安排的转移支付，也包括政府性基金预算安排的转移支付。

上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用；未满两年的结转资金，同级财政可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目。预算已分配到部门并结转两年以上的结余资金，由同级财政收回统筹使用。收回的结转结余资金，作为权责发生制核算事项，应在两年内使用完毕。专项转移支付结转结余资金交回、收回或用途调整有关情况应及时汇总报送上级财政部门和业务主管部门备案。

4、关于部门预算结转结余资金

部门预算结转结余资金，既包括一般公共预算安排的部门预算结转结余资金，也包括政府性基金预算安排的部门预算结转结余资金。

部门预算结余资金以及结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资金），由同级财政收回统筹使用。收回统筹使用的资金作为权责发生制事项单独核算，并应在两年内使用完毕。

财政收回转移支付结转结余资金、部门预算结转结余资金时，借记“国库存款”科目，贷记“暂存款”科目。安排使用时，按原预算科目支出的，借记“暂存款”科目；调整支出科目的，应按原结转预算科目做冲销处理，借记“暂存款”，贷记“一般预算支出”等科目，同时按实际支出预算科目作列支账务处理，借记“一般预算支出”等科目，贷记“国库存款”等科目。

（二）加强部门预算结转结余资金管理

各部门、各单位要加大结转资金执行力度，对不需按原用途使用的，按规定调剂用于本部门、本单位其他项目。2012年及以前年度项目结转资金，应当作为结余资金管理，由同级政府收回统筹使用。收回资金的项目需要在2015年及以后年度继续实施的，应作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。

（三）切实加快财政预算执行，加强反馈与评价

对编制好的财政预算要切实加快执行与实施，对实施过程中面临的各种问题要及时反馈，使财政部门有效掌握和了解情况，避免财政资金的沉淀。财政部门也应加强与部门、单位的沟通协调，下达预算指标后，及时跟踪项目实施进展情况，督促加快项目实施和资金支付，减少资金滞留。严格按照规定程序及时拨付资金，坚决杜绝违规“以拨列支”、虚列支出、挤占挪用等行为。

（四）严格规范财政专户管理

全面清理存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤销；2014年财政部已经发文要求各地清理撤销的财政专户，必须严格按照规定时间清理归并或撤户。严格执行财政专户开立核准程序，各地一律不得新设专项支出财政专户；开立其他财政专户的，必须按照国务院规定报经财政部核准。严格财政专户资金管理，除法律法规和国务院另有规定外，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值，已经出借或转出专户的资金要限期收回；专户资金必须按照规定用途使用，清理撤销的财政专户中的资金，要按规定并入其他财政专户分账核算或及时缴入国库。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，或将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。

（五）积极大胆探索，创新盘活机制

一方面，要按照“确保及时支付、确保运行安全”的原则，积极探索研究财政间歇性资金的规律和规模，将大量暂时存放于央行的国库存量资金通过相应渠道有效利用起来，这些渠道包括在商业银行定期存款、债券回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等；另一方面，由于一些政策性财政资金运用上的法规制约，导致大类资金有的严重闲置，有的缺口巨大，地方财政只能靠商业银行巨额贷款、支付巨额利息勉强支撑。如很多地方社保资金中的基本养老保险严重收不抵支，基本医疗保险结余较大，财政为此背负巨大利息负担，出现了财政有钱还得向别人贷款的怪象。应积极探索创新专项资金管理办法，改变过去过于刻板的管理方式，允许将性质相同的专项资金打捆使用，切实改变财政资金一边大量闲置，一边大量举债的不正常现象，促进提高资金使用绩效。

六、结束语

财政存量资金是货币资金市场的重要组成部分，在目前稳健货币政策下，财政存量资金是发挥经济建设、推动经济发展的重要助手。因为盘活存量财政资金是践行科学化的现实选择，也是深化改革的必然要求。因而这是一个经济命题，但更是一个政治命题，治理命题、民生命题和市场命题，更是实现社会法治化的一次自我促进。

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