公园绿化养护管理的市场化改革——以上海共青森林公园为例

文·图 ◎ 傅丽萍

公园绿化养护管理的市场化改革
——以上海共青森林公园为例

文·图 ◎ 傅丽萍

上海共青森林公园位于上海东北部，东濒上海的母亲河黄浦江。全园占地近133公顷，森林面积125公顷，濒江观赏游览线605米。公园原为共青苗圃，1982年作为上海市政府扩大公共绿地面积的重大实事工程，改建为“共青森林公园”，先后被评为“上海市五星级公园”“国家AAAA级旅游（区）”，也是国家级森林公园，每年接待游客220万人次。

作为上海市区唯一一座以森林景观为特色的国家级森林公园，园容园貌的绿化养护作业是保障公园正常运行的基础。根据当前转变政府职能、提高为民服务质量、提升城市“软实力”的要求，绿化养护作业的市场化改革，对共青森林公园这座开园近30年的老公园而言，是进一步理顺体制机制的必然之举。明确“经营养护和监督管理”的职责分工则是前提，而这几年的改革工作也是围绕这个前提而展开。

公园绿化养护作业管理体制现状

1. 从职能变化来看，自2003年上海的绿化行业实施“管理层和作业层分开”第一轮改革后，公园初步实现了“管养分开、政企分开、事企分开”。公园管理层主要行使规划、标准规范的制定及考核监督等管理职能，养护作业、商业经营等相关具体事务均由转制后的企业承担。公园与转制企业不再是行政隶属关系，而是逐步过渡到合同管理的经济关系。

2. 从人员机构来看，公园管理层从原先486名员工经大幅精简，改革之初仅留18人。目前保留编制50名，在岗聘用25人（其中管理岗位16人、专业技术9人）。其余的人员分流至各转制公司，这些职工则由“单位人”转变为“社会人”。职能部门通过兼并，仅保留综合办公室、园容园建科、经营管理科、财务科4个。

3. 从作业服务来看，转制后成立了共青森林公园下属的上海森园绿化工程有限公司、上海共青森林公园绿化养护有限公司、上海共青森林公园经营服务有限公司、上海森乐企业管理有限公司、上海建森物业有限公司、上海景森绿化园艺有限公司、上海园林展览有限公司等8家民营企业。经营范围可归纳为“绿化工程类、绿化养护类、经营服务类、物业管理类”四大类。目前来看，经过第一轮改革10余年，转制公司中绿化工程和绿化养护类的市场竞争能力较强，业务量可以靠市场竞争取得；而经营服务和物业管理类的公司，业务仍然完全依赖于公园扶持，未能走向市场。

市场化改革以来存在的主要问题

1. 市场化机制尚未建立 改革的目的是开放市场、建立市场化机制。多年来由于考虑到转制职工的切身利益，确保公园运行正常和社会稳定，公园的养护业务量仅有小部分真正投入市场招投标。事实上，即使实现绿化养护的项目招投标、即使转制企业与公园按市场化规则确立了合同契约关系，但实际上也是名义上的合同契约，并没有完全市场化的竞争机制来保证。公园不能真将其淘汰，有实力的公司也很难进入。

2. 管理和运营关系不畅 转制后的企业追求的是经济效益最大化，与公园必须兼顾统筹社会效益和环境效益的基本原则难以形成良好的契合点。有的企业习惯“等、靠、要”，缺乏竞争和淘汰意识，队伍慵懒松散；有的认为我本是公园的人，理应将业务交给我做，但执行管理时又会“打折扣”“挑肥拣瘦”；有的企业甚至拿转制职工为筹码，迟迟不签订合同，拖欠收缴承包款。目前，随着财政经费拨付方式的改变，资金由财政直接支付给企业，公园对企业的监督整改难到位，惩戒手段难跟上，缺乏有效的后续监控和评价制约。另一方面公园又不能插手公司内部的管理，这就形成了一种不平等的甲、乙方关系，成为绿化养护市场化改革的最大困境。

3. 养护队伍水平难提高 改制后，大部分企业为了节省成本，多年未招聘新员工。老的技术工人退休以后，大多使用返聘人员和农民临时工，造成技工队伍萎缩严重，职工整体素质下降趋势明显。企业以眼前利益为第一追求，极少将资金投放到人才的培养、技能的培训及设备的更新上。而园艺实践工作需要积累，需要专门的园艺工人一代接一代传承。从某种程度上，说园艺养护技术水平非但没有因改革获得提升，反而随着技术工人的退休而降低，许多原有的优势正逐渐丧失。

4. 职工思想不稳定 企业董事、经营承包者成为了首轮改革的既得利益者，与从事养护、售票、安保等一线岗位员工收入差距不断加大。员工之间不平衡的心态广泛存在，影响了公园整体作业队伍的稳定和工作积极性。公园在各公司的利益协调上难度很大。企业也没有在改制后建立现代企业制度，工会、职工代表大会等制度缺乏，民主管理、企业文化建设薄弱，一线员工的收入、利益和劳动保护缺乏保障。转制职工普遍对企业身份认同感低，员工缺乏归属感，在工资、待遇等问题上又往往与事业身份职工进行比较，认为无论是社会地位还是收入都有所下降，“早改革反而早吃亏”“老实人更吃亏”，导致对单位和社会不满，因此多年来反复上访，要求提高待遇，给公园增添新的不稳定因素。

公园市场化改革试点的对策

上海共青森林公园作为上海市公园系统绿化养护市场化改革的试点单位，针对上述改革问题，结合公园实际，进行反复考虑和权衡。此番深化改革的重中之重，是要在确保公园稳定的前提下，理顺管理部门与转制企业的关系、理顺服务市场化与监管制度化的关系，建立养护监管制度和标准规范，实施合同管理，推动公园转型发展和企业竞争发展。

1. 推向市场、合同管理 经过梳理，目前采取的是对公园依赖程度低、有较强市场竞争和拓展能力，与公园核心业务紧密联系的“绿化工程类”和“绿化养护类”的公司，与公园逐步剥离关系，并严格按照竞争机制，参与公园绿化工程、绿化养护项目招投标。中标后，签订工程项目和养护项目格式化合同，明确养护质量标准、责任义务、违约行为的处置和临时应急保障任务等要求。鼓励企业参与更多的市场项目竞标，真正走向市场，实现长远发展。

2. 引导并购，吸纳职工自然剥离 对属于“绿化养护类”、但企业规模小、市场发展空间有限、业务基本依赖公园的公司，由公园管理方牵头、通过企业自主协商，积极引导“绿化养护类”中规模大的公司进行收购和兼并，并成立相应的业务项目部，保留这些小公司经营者的收入待遇和管理职级。由“绿化养护类”中规模大的企业来引、帮、带，从而共同做大做强，实现完全走向市场。小规模公司的职工原则上人跟事走，由收购方或兼并后的公司统一进行培训和管理。

3. 收购股权，通过赎买实行国有化 对主营业务完全依赖公园，但核心业务不一致、没有市场竞争力和发展前景的“物业管理”公司，考虑到其承担的业务主要是安保、售票等重要的窗口服务和保障岗位，则采取重点突破。

一是在对公司资产清算的基础上，园方进行股权收购，并划拨托底保障转制职工（目前在编在岗转制职工28人）收入的业务量。

二是妥善安置除转制职工外的合同工、临时工等其他工作人员，将由安保和门售票综合物业配套服务项目的中标公司予以吸纳，实现平稳过渡，经培训后重新上岗严格考核，通过专业公司的培训和管理，提升行业从业人员的专业素质和职业技能。

三是对个别不愿意接受新中标公司委托管理和不符合国有企业职业要求的人员，在参照事业单位待遇基础上、综合上海最低生活水平标准等因素，制定清退和补贴办法，妥善安置好相关人员。

四在完成上述工作的同时，安保、售票等综合物业配套项目，率先向市场开放，实施公开招投标进行市场选择，引进专业资质公司，全面提升公园服务和保障质量。

4. 成本规制，契约管理 对主营业务完全依赖公园，但核心业务不一致，规模较大的“经营服务类”企业，必须理清企业与公园的经济关系，加快实现成本规制、明确合同权利义务，推进契约化管理。对其占用、使用公园资产的情况进行清理、登记，对游乐设施、商业服务转包情况及合同期限梳理建册；以现存转制职工的数量为依据，重新核算扶持业务量。对照该公司现有业务总量，保留相当于扶持业务量的项目，并核定业务量成本、确定承包上缴基数，细化和明确运营标准和要求，签订承包合同，建立考核制度。制定资产回收计划，结合年限到期等，通过竞争性谈判、招投标等多种竞争机制，逐年扩大经营服务项目的市场化份额。

做好相关保障工作

1. 养护作业监管体系 按照“科学化、精细化、长效化”的绿化养护管理目标要求，形成符合市场化和现代化公园管理要求的的养护作业标准体系。建立完善养护作业的日常监管考核机制。对绿化养护和景观布置等项目进行试行月考和年考，以保证金制的方式，实现考核结果与经费挂钩制度，并探索引入养护第三方监理制，通过经济手段，依法强化对转制公司的考核和管理，提高养护资金的使用效率和作业服务效率。

2. 应急保障 制定维稳工作预案，成立维稳工作小组，做到责任明确任务到人。及时掌握转制职工与其他在园职工的思想动态，尽量将矛盾化解在萌芽状态。在相关公司进行资产评估、人员安置等推进市场化进程的过渡期内，以比选方式引入应急保障单位，负责人员培训、岗位带教和应急服务的监督管理，确保改革期内的平稳过渡和公园的正常运行，对游客的影响降到最低。

3. 规范市场化改革民主程序 在推进改革过程中，采取不同形式，向职工做好宣传发动工作，使职工群众全面了解深化改革的目的意义、方法步骤、职工权益保障等内容。敦促企业充分听取员工意见和建议，并需提交职工（代表）大会审议。对涉及资产重组的企业，如职工劳动关系、收入分配、福利待遇等涉及职工切身利益的相关制度或规定发生变化或调整的，必须经过职工（代表）大会充分审议，并表决通过。坚持履行民主程序，落实好广大员工的知情权、参与权、表达权和监督权。

进一步深化绿化养护作业市场化改革势在必行，矛盾复杂、任务艰巨。加强调研、结合实际非常重要，除了加强组织领导、健全工作机制，落实专门人员、精心组织实施之外，还要获得公司和全园职工的理解、支持和参与。创造良好的舆论环境，积极引导职工预期，增强职工信心。作为全市深化绿化养护市场化改革的2家试点单位之一，上海共青森林公园必须以摸着石头过河的胆略、迎难而上的勇气和不落窠臼的智慧，确保市属公园市场化改革沿着正确的方向推进。

傅丽萍上海共青森林公园工会主席，办公室主任。