新闻寻租的理论分析与建议

陈欢　张昆

摘要 “新闻寻租”是指媒体利用公共权力谋取不正当经济利益的行为。通过分析21世纪传媒公司案等“新闻寻租”现象可以发现，“新闻寻租”产生的根源在于新闻体制的不完善，我国新闻体制的问题在于，新闻经营体制改革的快速发展和新闻管理体制改革的相对滞后，导致媒体缺失公共性内核。解决“新闻寻租”问题的根本途径在于新闻体制的变革与重构——重塑传媒公共性。

关键词 寻租；新闻寻租；传媒公共性

中图分类号G211 文献标识码A

作者简介 陈欢，湖北师范学院文学院讲师，湖北黄石435002；华中科技大学新闻与信息传播学院博士研究生，湖北武汉430074。张昆，华中科技大学新闻与信息传播学院教授、博士生导师，湖北武汉430（）74

2014年9月，21世纪传媒公司旗下3家媒体的高管和部分采编人员因涉嫌新闻敲诈罪先后被警方调查。9月29日，新华社发布专电，称21世纪传媒公司旗下3家媒体与公关公司勾结，指使记者挖掘、采编拟上市和上市公司负面信息，迫使多家公司与其签订“合作”协议，收取高额“广告费”。

21世纪案让传媒界唏嘘不已，人们在痛心的同时也在追问，媒体为什么不断出现寻租现象，“新闻寻租”何以从个人发展到集团，愈演愈烈，屡禁不止？本文尝试借寻租理论分析我国“新闻寻租”现象的根源，并探索解决之道。

一、“寻租”和“新闻寻租”

（一）寻租理论溯源

“租”也叫“租金”，早期经济学中指地租，即土地作为生产要素投入应获得的报酬。现代西方经济学中，“租金”泛指某种稀缺生产要素的所有者获得的收入中超过这种要素机会成本的剩余。

20世纪60年代后，现代经济学“公共选择理论”代表人物塔洛克、国际贸易理论代表人物克鲁格通过对政府在经济活动中的行为分析发现，政策干预和行政管制，如进口配额、生产许可证发放、物价管制，乃至特定行业从业人员的人数限制等，抑制了竞争，扩大了供求差额，被干预和管制的行业或领域会形成差价收入。一旦社会资本发现政策干预和行政管制能创造差价收入，即租金，就会千方百计地进行寻求租金的活动，即寻租。寻租的特点，是利用合法或非法手段，如游说、疏通、走后门、找后台等，得到占有租金的特权。政府和那些拥有社会公共权力的组织部门是寻租活动的重要对象。各种社会资本竞相通过非正当手段对政府决策或政府官员施加影响，阻止其他组织参与自由竞争以获取或维护垄断性利益。正是在这个意义上，塔洛克指出，寻租是利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。

寻租理论被经济学界广为接受后，其主要思想和观察分析问题的方法被延用到政治学、法学、社会学、行政管理学等众多学科，研究焦点集中于政府权力与社会资本的互动。在我国，寻租理论在20世纪80年代末被引介后，主要用以分析社会腐败问题，引出关于政府权力寻租的诸多研究。90年代中期，寻租理论被引用到新闻传播学领域，学者开始用寻租理论开展对有偿新闻的研究。

（二）从“寻租”到“新闻寻租”

“寻租”理论认为，拥有公共权力的社会组织和部门都拥有“寻租”的资本，并潜在地成为寻租活动的对象。

大众传媒是社会公众获取信息并与外界沟通交流的重要工具，它对社会政治、经济、文化具有广泛而强大的影响力。基于此，我国政府对传媒业实行严格的准入制度。创办报刊、期刊需要国家审批刊号，广播电台和电视台只能由政府主办，且频率波段由政府分配。媒体机构由于行政权力的干预而拥有稀缺的社会公共权力——话语权。

在计划经济时代，媒体作为党和政府的组成机构，负责政策宣传，经营管理统一由国家财政拨款。因此，媒体的经济利益和话语权资源均为国家所有，社会经济资本无法渗入，媒体与社会组织也无法产生寻租行为。

改革开放之后，国家不再对媒体实行全额财政拨款，在“事业单位，企业化管理”的起点上，媒体在经营体制范围内改革。从刊登广告，自办发行，到组建媒介集团，媒体逐步进入市场，面对社会竞争。作为市场主体的新闻媒体，一方面保有党政宣传机构的事业单位属性和公共产品属性，另一方面作为经济实体参与市场竞争，获取自身经济利益。事业单位属性和市场主体合二为一的身份很容易让媒体在行使话语权时迷失方向。成为寻租的重灾区。

综上，“新闻寻租”指新闻媒体以社会赋予的公共权力——话语权为资本，谋取不正当经济利益的行为。

二、“新闻寻租”：媒体的公权力腐败

新闻媒体本身是一种社会公共资源，其资源内容包括权力资本和实物资本。权力资本指媒体的采访报道、舆论监督等权力，它本质上源于公众的信息知晓权，是媒体作为社会公众代表获得的权利。实物资本包括媒体人员在采访报道和印刷发行中使用的机器设备、办公大楼等。我国新闻媒体资产均为国有，这意味着媒体人员在采访报道和印刷发行中使用的一切工具都是社会公有财产。在“新闻寻租”活动中，媒体以属于社会大众的公共资源为资本换取自身经济利益，属于权力寻租的一种，本质上是一种公权力腐败。

（一）媒体公权力腐败的形式

在我国，媒体公权力腐败常表现为两种情况：

1.“有偿新闻”——正面报道中滥用报道权，以夸大性虚假报道换取经济利益。媒体报道具有强大的社会光环作用，能够提升报道对象的社会地位和社会形象。大多数社会组织，如企业，都希望增加媒体的正面曝光度，以提升组织形象，助力组织发展。在不健全的市场经济体制和媒体监管机制下，社会组织可能以“劳务费”“润笔费”等名义贿赂记者，或者以广告费的形式贿赂媒体，以换取媒体对自身的正面报道，甚至是夸大地虚假报道。这种有偿新闻报道粉饰报道对象的缺陷，夸大报道对象的优点，或是无中生有，虚夸报道对象，造成不实报道，欺骗误导受众，影响正常的社会生产秩序。

2.“有偿不闻”——假借批评报道敲诈报道对象以获取经济利益，异化舆论监督职能。我国媒体在管理体制上实行“条块结合，以块为主”的分级管理模式，媒体要接受上级单位和同级党政部门的双向领导，实际运作中，以同级党政部门的领导为主。媒体的国有属性，以及在日常运作中与政府部门的密切联系而带有的行政特质，让媒体基本等同于党政宣传部门的延伸。同一行政区划中，同级媒体不得批评同级党委，但可批评监督下级党政部门的宣传管理体制更凸显了媒体的行政级别。在从中央到地方的垂直系统中，较高等级的媒体被赋予了更多的舆论监督权，其舆论监督报道更易于异化为党政部门的行政监督。因此，媒体系统中中央级媒体和省级媒体易于掌握制度性自上而下的权威力量和批评监督权，也易于成为“新闻寻租”活动的对象。

20世纪90年代后，在激烈的媒体竞争中，为了跨地区获取更大范围的受众，媒体在行使舆论监督职能时出现了异地监督。异地监督指省级或市级媒体跨越本省或本市行政范围对其他省市的不良社会现象进行舆论监督报道。异地监督巧妙避开同一行政区划内同级媒体不得批评同级党政部门的管理体制，既扩大了媒体的新闻报道范围，也吸引了受众眼球，提升了媒体知名度。但这种跨区域影响力的发展，为“新闻寻租”埋下了隐患。

无论是垂直系统内上级媒体单位的舆论监督，还是横向系统中媒体的异地监督，一旦媒体报道具备了较高的关注度，其影响力就可能转化为“新闻寻租”的资本。处于较高行政层级的媒体及从业者和具有较大社会影响力的跨区域媒体及从业者很容易在经济利益的驱使下，将媒体的公共权力以社会监督的名义对纵向关系中的下级政府部门和横向关系中的社会组织进行威慑。常见的威慑形式是以负面报道要挟报道对象，以获取经济利益，即“有偿不闻”。为了获得正面报道，减少被负面曝光的危险，处于较低行政层级的政府部门、事业单位，和一些弱势的企业，大多会以“红包”“广告赞助”等形式向媒体示好。媒体的权力寻租和社会组织的资本寻租合力，形成了“新闻寻租”乱象。

（二）21世纪案中的公权力腐败

2014年9月，21世纪传媒公司旗下3家媒体的高管和部分采编人员因涉嫌新闻敲诈罪先后被警方调查。3日，21世纪网总裁、总编、副总经理、部分采编人员及上海润言、深圳鑫麒麟两家公关公司负责人，因涉嫌重大新闻敲诈被警方采取强制措施。25日，21世纪网母公司——21世纪传媒有限公司总裁、总经理因涉嫌敲诈犯罪被警方采取强制措施。公安机关透露，案件涉及21世纪传媒有限公司旗下的21世纪经济报道、2l世纪网、理财周报3家财经媒体，30多名相关人员被调查。

据调查，21世纪经济报道、21世纪网、理财周报利用其在财经界的广泛影响力，与上海润言、深圳鑫麒麟等公关公司“合作”，在下属媒体记者采编拟上市公司和上市公司的负面信息后，以发布负面报道为要挟，迫使200多家公司与其签订“合作”协议，收取高额“广告费”。对愿意合作的企业，21世纪网等媒体在收取费用后，通过正面事实或掩盖负面问题进行“正面报道”；对不合作的企业，在21世纪经济报道等平台发布负面报道，要挟企业签订广告合作协议。

审视21世纪案，三家涉案媒体能实施新闻敲诈，媒体与企业都存在问题，通过公关公司充当“联络员”，媒体很容易形成新闻寻租的利益链条。

首先，就企业而言，在目前并不健全的市场体制下，大多数企业在上市和发展中，都或多或少存在问题，这些问题一旦被发现并披露，必然对企业后续发展带来灾难性影响。对于少数没有问题的企业，媒体调查不实的负面报道会在短期内对企业造成恶劣影响，即使企业能自证清白，前期造成的恶劣影响也难以挽回，况且得罪一家媒体，会给其他媒体留下不好印象，以后想获得媒体的正面报道就难上加难。所以大多数企业在遇到媒体敲诈时，都愿意“花钱免灾”，而不是与媒体抗争，这为媒体的“新闻寻租”创造了大量机会。

其次，就媒体而言，21世纪经济报道等媒体，以过硬的财经报道积聚了广泛的社会影响力。影响力就是话语权，但在市场化不充分的条件下，媒体编辑部与经营部难以截然分开，拥有话语权的编辑部容易在媒体的经营方针下模糊职业道德底线，让话语权成为媒体寻求经济利益的资本。21世纪经济报道等媒体，就是在公司创收的总体目标下，对签有广告协议的企业掩盖负面问题，进行“正面报道”，对不合作的企业则以发布负面报道相要挟，获取高额广告费。来源于社会大众的公权力——话语权成为媒体获利的资本，受众的知情权被搁置，沦为牺牲品。

再次，就公关公司而言，在企业出现公关危机时，公关公司“救火”的首要步骤是与媒体联系，尽一切可能消除媒体造成的负面影响。在市场化不充分，制度不健全的条件下，公关公司的公关手段容易异化为“花钱消灾”，通过联络媒体的广告部，影响媒体的编辑部，避免或消除媒体的负面报道。在21世纪案中，上海润言、深圳鑫麒麟等公关公司充当了媒体公权力腐败的“润滑剂”，让媒体的“新闻寻租”更易于实现。

纵观21世纪案展现的新闻寻租利益链，我们发现，媒体利用公权力腐败在当下国内媒体中并非个别现象。今年4月，国家新闻出版广电总局通报了中国特产报社新闻敲诈案，其方式与21世纪网如出一辙，即以负面报道要挟迫使采访对象交纳宣传费。

对于媒体的公权力腐败，同为财经媒体人的罗昌平指出，在一些地方，记者已不再是“无冕之王”，而是集公务员、维权者、检察官、审判长、获利人于一身的怪物。变异的制度环境正是成就这一怪物的土壤。

三、原因探究：体制之痛

在探究寻租原因时，有研究发现媒体广告收入的行业结构单一，缺乏同行和外界监督，以及媒体信誉与政府信誉的紧密联接，导致了“新闻寻租”的产生。有研究从社会资本角度探讨“新闻寻租”，提出我国媒体与政府行政系统依附程度较高，媒体纵向的行政层级为不同层级的媒体提供了寻租资本。这两种视角从媒体的发展状况以及媒体与政府联系的角度分析“新闻寻租”的原因，较有针对性，但囿于就事论事，忽略了媒体与社会其他层面的联系，在解决问题时无法提出新的有建设性的意见。另有研究从媒体的生存环境人手，认为改革开放后，道德制度环境的断裂与滞后导致了媒体腐败，此外，媒体的双重属性和功能致使新闻生产中宣传导向与市场效益间的矛盾突出，新闻价值标准模糊不清，从业者与媒介组织的身份认同涣散，这些外在环境的发展变化也成为“新闻寻租”产生的社会源头。这两种视角从分析社会环境的变化人手探讨“新闻寻租”原因，具有系统论意识，但媒体的外部社会环境过于庞大复杂，从这个层面分析原因无异于隔靴搔痒，难以切实解决问题。

在分析寻租现象时，塔洛克指出，寻租的产生有多重原因，在发展中国家，一个无法回避重要原因，就是体制的扭曲。对新闻媒体而言，现有新闻体制的不成熟、不健全，是“新闻寻租”产生的重要原因。从21世纪网“有偿沉默”到21世纪公司高管集体寻租，整个事件反映出的是新闻改革在经营体制改革的快速发展中缺失的对媒体公共性内核的追求。

我国新闻改革可分为两个阶段，第一阶段是在基本不触及传媒意识形态工具功能之下进行的经营体制改革，这方面的改革在国家整体经济体制改革的大背景下，藉由国家的政策支持，显示出较快较好的发展态势。

但经济发展无法天然地带来对社会公共利益的追求，媒体产业规模的发展并不能解决媒介资源占有的人均水平，媒介资源在群体中的分布形态，内容制作和流通体制等方面牵涉到的公正、自由、开放等基本原则的问题。缺乏对这些问题及其背后的民主原则的关注，使得以经济指标为核心标杆的研究缺乏批判性，无法揭示制度、伦理、改革目标等方面存在的问题，也缺乏通过分析改革过程中的各种矛盾和张力而对改革历程的理解，无力批判改革过程中政治权力与垄断资本相勾结的体制弊病、市场对媒体公共性的侵蚀、表达自由和舆论监督的苍白、数码沟（digital divide）对两极分化的深化和扩大，等等。

我国传媒第二阶段改革应该是在缓慢启动的政治体制改革的大环境下开始的触及传媒核心管理体制的改革，这方面的改革是新闻改革的核心内容，它应该将“公共利益、公平、公正等价值准则作为改革的起点，并在此基础上展开对改革目标的广泛、开放、包容、自由和理性的讨论。目前，我们正处在从改革的第一阶段向第二阶段缓慢过渡的发展过程。

第二阶段改革的步伐应该是缓慢，但扎实、审慎的。传媒片面追求资本规模带来媒体的娱乐化、商业化发展态势。在经营体制改革的范畴内，传媒很难克服为追求经济利益而忽视社会公共利益和媒体职业道德等问题。

尽管在目前中国的传媒环境中，不乏有将社会公共利益作为价值目标的媒体，媒体越来越多的参与对社会公共事件报道和评析，加大对底层民众和弱势社会群体的报道关注度。但是，从媒体关注这些事件和群体的本质，以及媒体的话语表述来看，可以在一定程度上将媒体的这种行为视为“市场逻辑所不经意催生的成果”，是媒体的自发性行为，并非在国家主导的政治体制改革之下，以社会公共利益为传媒改革的价值目标而采取的自觉行为。

综上所述，目前我国传媒行业中频频出现“新闻寻租”现象，根本原因还在于在传媒产业化发展的过程中，扩张传媒资本所无法避免的对媒体核心价值目标的缺失，解决这一问题无法单一依赖媒体人的职业道德教育等自律方式解决，而应该在政治体制改革的环境下确立新闻体制改革的第二阶段目标，将政府的宣传诉求和社会的公共利益诉求相结合，在保证传媒作为党和政府耳目喉舌的体制定位前提下，将传媒作为社会公器，追求社会公平、公正的价值目标作为新闻体制改革的发展目标。

反观中国三十余年的新闻改革，媒体“耳目喉舌”的功能定位实现了党和政府对自身各项方针政策的宣传诉求，媒体的经营体制改革实现了传媒对自身经济利益的诉求，在这个过程中，社会公众没有作为主动参与者进入传媒改革进程中，其利益诉求没有得到应有的重视。但是，媒体作为社会公共资源，其履行社会监督、传达民意的职能远比追求自身经济效益的目标要重要得多。

四、解决之道：走出体制的困境

从寻租理论分析“新闻寻租”的产生发展，我们发现“新闻寻租”是媒体的个体发展诉求与转型期社会发展问题相结合而产生的矛盾。矛盾的焦点在于政府诉求和市场化逻辑合力之下新闻体制中传媒公共性的缺失，解决的根本途径在于新闻体制的变革与重构——重塑传媒公共性。具体而言，可从以下两方面人手：

（一）在变革新闻体制的外部环境中，提升公众对媒体的影响力

重塑传媒公共性的实质是让社会公众成为媒体发展的核心影响力。目前而言，一个切实可行的方法就是让社会公众参与到社会政治决策的形成过程中来，通过提高公众的社会政治参与度，形成公众对媒体的影响力。一方面，可以通过鼓励社会公众参与与自身利益密切相关的事务，参与身边社区事务的行政决策，让公众参与社会政治决策的行为日常化，提升公众参与社会政治决策的数量。另一方面，在人民代表大会和政治协商会议中，让公众参与到政府的各项决策中来，提升公众政治参与的力度。目前，我国的人民代表大会制度和政治协商制度是社会公众参与政府决策的主要途径，但在人大会议和政协会议中，被选举出来的代表以社会精英居多，普通公众的身影较少，即使有民众呼声，力量也不大，难以引起重视。因此，通过各种途径提高公众的社会政治参与度，让普通公众的呼声体现在政府的决策中，社会公众才能切实有效地提高社会影响力，才能在媒介的发展决策中形成有影响力的一方。

（二）结合国家政治体制改革，发展完善新闻管理体制改革，实现新闻管理体制中治理与善治的结合

传媒公共性是历史地构成，其实现程度源于体制所提供的自由、开放、平等的空间尺度和保障程度，因此，新闻体制改革只能是整个社会和政治体制改革的一部分。

俞可平在谈到社会发展时提出“治理”理论和“善治”思想。“治理”强调的是政府、社会公共机构和个体在社会政治管理中的广泛参与，它意味着国家管理方式的根本性变化——政府不再具有支配性作用，市场机制和公民社会的力量可以得到充分发挥，各种社会力量都可以参与到社会管理中来，相互协调，共同管理。“治理”的一个发展方向是“善治”，即政府与公民对公共生活的合作管理，它建立在公民对政府权威的自觉认同和对社会政治积极参与合作的基础之上。

“治理”理论和“善治”思想实质上是国家权力向社会的回归，它通过扩大公民政治权力来改善和完善国家的政治治理。结合我国当前的政治体制改革，这些思想与政治体制改革中支持和保障人民通过人民代表大会行使权力，健全协商民主制度和完善基层民主制度的目标是一致的。

在新闻体制改革中，实现传媒的公共性，体现为媒体在传播理念上对社会公众的回归。具体而言，在我国政治体制改革之下，新闻管理体制改革也应在媒体发展中实现政府管理、社会机构管理和普通民众管理三者间的协调合作。在接受政府管理的前提下，让社会机构和普通民众充分参与到媒体管理中来。在媒体发展中，尊重市场机制和公民社会的力量，让政府管理、市场调节和公民社会三者协调融合，共同参与到媒体管理中来，促进媒体的和谐发展。