基于公共选择理论的政府效率提升研究

■ 周恩毅 乔嘉轩（西安建筑科技大学思想政治理论教学研究院西安 710055）

提升政府效率向来都是政府追求的目标之一。那么，何为政府效率？从目前所查到的资料来看，直接研究政府效率的文献并不多，而行政效率、行政管理效率等被较多的论述。在20世纪70年代之前，西方关于行政管理效率的研究更多的是从管理学视角下进行的，忽视了公共部门效率研究的需求。20世纪70年代以后，随着西方“新公共管理”运动的兴起，政府行政效率的研究凸显出公共性的特点，并且出现了综合的研究模式，即围绕着政府管理活动的各方面来探讨如何提高其效率，而研究方法则更多以定性描述为主。

图1 1978-2012年我国中央和地方财政支出状况

目前，我国学者对于政府效率的研究正逐渐超越管理学视角，在研究方法、内容上更具多元化。北京师范大学教授唐任伍、江西师范大学教授唐天伟等从测度政府效率的角度，利用经济学模型对我国政府效率进行了评估；西南政法大学的陈刚、聊城大学的高建刚等从财政分权的角度，应用实证分析方法对我国政府效率的财政分权影响因素作出详细论述；南京农业大学的刘祖云、中共成都市委党校的陈潮升等人分别从行政文化形态、政府体制等方面分析了阻碍我国政府效率提升的因素。

综上所述，国内外专家学者从各个视角和领域对政府效率进行了不同程度的研究。但是，以公共选择理论为主要研究方法对政府效率进行研究的文献较为鲜见。本文将从介绍公共选择理论入手，揭开政府效率低下的原因，并试图从公共选择理论的角度探寻提升我国政府效率的路径。

公共选择理论对政府效率提升的理论指导意义

公共选择理论是由著名经济学家詹姆斯·布坎南所提出的。该理论的基本特点是以“经济人”的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。同时，其较为系统地思考了政府与市场的关系。这对于我国在发展市场经济过程中，正确处理政府与市场的关系，避免政府失灵，提升政府效率具有重要指导作用。

首先，公共选择理论强调政府官员“经济人”的属性，认为其政治行为中包含有一定的经济利益因素，这对于我们认清传统政府管理理论的缺陷，构建健康有序的社会主义市场经济体制有着重要的理论价值和现实意义。

其次，公共选择理论有助于我国政府的转变职能。公共选择理论认为，政府在行政过程中的行为和认知能力是有限的，再加上信息障碍等问题，致使其行为的失效甚至负效应。因此，要把握好政府与市场的界限，减少政府干预的范围，就是要把政府的经济职能转到为市场提供服务和创造环境上，同时优化其干预行为，保证政策实施的有效性，从而提升政府效率。

最后，公共选择理论注重法治与制度建设思想对约束政府行为、提高政府效率有其重要意义。市场经济作为法治经济，只有与之相适应的健全完善的法律法规制度并严格执行，才能把政府的权力置于法律与制度中，使政府不能越权干涉具体经济活动，确保其专心从事自己应做之事。而这正是公共选择理论的题中之意。

我国政府效率低下的原因分析

我国政府效率低下的问题由来已久，而造成其效率低下的原因是多方面的，具体来讲有以下几点：

（一）政府行为具有内在效应且缺乏成本利润观念

政府形成后，其内部的集团也会有自己的利益，即政府部门和其官员作为经济人，从而表现出来的谋取部门利益和个人利益，而非公共利益或社会利益的倾向，这被称之为“内在效应”或“内部性”。这种内在效应使得政府部门和其官员在参与公共决策时有自私的动机，在此动机的指引下，他们的行为有可能不代表公共利益，只代表他们自己的利益。

在我国，计划经济体制下所形成的“无限政府”、“全能政府”的管理模式强调政府权力的无限及政府职能的无所不容。这直接导致了我国政府公共服务的社会化程度较低，政府机构庞大，人浮于事。对社会事务的总包总揽，使其无法专心于公共政策的制定及监督，同时加大了行政成本。而降低成本并不能给政府带来直接的收益，所以，政府机构及其公务人员并不会担心成本问题，也不具备成本意识。再加上，作为“经济人”的官员，在追求政绩的过程中，不考虑利润问题，而是盲目上项目，搞建设，最终导致产能过剩，资源配置低效，社会福利减少，严重影响了政府效率。

（二）政府行为的财政扩张性

德国著名经济学家瓦格纳的瓦格纳法则表明，随着国家职能的扩大和经济的发展，国家财政支出呈现不断上升的趋势。自1978年改革开放以来，我国中央和地方的财政支出均呈上涨趋势，如图1所示。

2008年，我国财政支出总额62592.66亿元，比1998年的10798.18亿元增长了5.8倍，比1988年的2491.21亿元增长了25倍，比1978年的1122.09亿元增长了55.8倍。其中，2008年，中央财政支出13344.17亿元，比1978年的532.12亿元增长了25倍；地方财政支出49248.49亿元，比1978年的589.97亿元增长了83.5倍。

从以上统计数据的结果来看，我国财政支出持续增长，政府行为的财政扩张性极大膨胀。多数政府官员希望自己的部门规模不断扩大，以此来增加财政预算，进而达到其所追求的政绩目标。而政府及其官员的这种扩张性与公众对公共物品和服务的需求相一致，这又极易导致政府扩展其干预职能，增加其机构和人员数量，从而会造成财政支出继续攀升，预算膨胀难以避免的恶性循环。

（三）政府内部缺乏有效竞争

政府作为提供公共服务的唯一非市场机构，不存在替代性，也就不存在竞争压力，所以其缺乏提高效率的动力。

一方面，政府内部的公务人员间缺乏竞争。我国政府公务人员的升迁在一定程度上不受其工作表现和工作业绩的影响，而是与诸多不确定性的外部因素相关联。特别是当升迁缺乏公平竞争之时，公务人员升迁的压力也会相对减小，从而制约政府工作效率的提高。再加上绝大部分公务人员的工作都保持相对的稳定性，他们没有足够的动力或压力去努力提高其工作效率。另一方面，由于提供公共物品的政府机构处于垄断地位，并且部分公共物品本质特性决定了政府提供的必要性。如此，也使得政府部门在提供公共物品上缺乏竞争性。

（四）政府缺乏有效监督和约束

政府机构及其官员手中握有的权力是垄断的，具有“透支”的可能性。如果缺乏监督和约束，权力就会变为为其谋取个人或组织利益的工具。从理论上讲，政府机构及其公务人员并不能为所欲为，而是必须服从司法、审计及政治监督， 以此来保证政府的效率。而在现实中，以上监督形式很可能会因为信息的不完备而不能达到其应有的效果。政府利用其所处的垄断位置，掌握并封锁部分关于公共物品生产及服务的成本等相关信息，而监督者的信息来源于被监督者—政府机构。作为经济人的政府机构，从自身利益出发，其所提供的信息很可能蒙蔽甚至欺骗了监督者。如此看来，对政府行为无法实施有效监督和约束加剧了其低效率。

公共选择理论视域下政府效率提升路径选择

公共选择理论虽然产生于市场经济比较发达的西方国家，其产生的社会经济背景也与我国有着本质差别。但它所提出的理论观点，对于我国政府职能改革，政府效率提升无疑具有重要的借鉴作用；结合对我国政府效率低下的原因分析，笔者指出应从以下方面来探寻有效提升我国政府效率的路径。

（一）在政府内部引入成本利润观念

为使我国政府机构像企业一样思考，就要使其公务人员树立成本利润观念。首先，将行政成本指标纳入到对各级政府机构和公务人员的考核中，培养每一个政府公务人员的成本意识，使其意识到资源的有限性。其次，在我国政府部门内部建立激励机制。作为“经济人”的政府部门及其公务人员首先考虑的是自身利益最大化，在此基础上才是政府的效率问题。比如，允许政府各部门分享预算结余，把预算结余用作个人奖励，用以激励公务员的工作积极性和责任心。

（二）注重制度建设并进行财政立宪改革

布坎南认为，要改变一种游戏或者竞赛的结果，改变参加竞赛的人并不重要，重要的是改变竞赛规则。可见，改进政府效率根本上是要改革政府的不良体制。

财政既是政府行为的支持力量，也是其约束力量。因此，对我国来讲，要运用基本法律来规范财政行为，以财政行为的规范性来实现对政府行为的约束，从而提高政府效率。首先是在我国现有财政制度的基础上，进一步明确规定财政资金的分配和使用权，并通过完善制度的建设和实施，来约束政府部门及其公务人员在行为过程中的随意性。其次是要建立问责追责制度。政府部门及其公务人员推诿扯皮，不依法依规行使财政权力，工作失职失察等都要问责，并追究其行政、经济责任。

（三）引入竞争机制以提高政府运转效率

公共选择理论深信市场这只“看不见的手”在经济生活中的巨大效力，主张对政府机构进行市场导向性改革。因此，在政府机构引入竞争机制，有利于打破政府对公共物品的垄断，也有利于提高其服务质量和效率。

我国传统的提供公共物品的方法是垄断性的集中配置。而为了给“顾客”自由选择的权利，提高政府机构的效率，就要打破这种传统，实行公共物品提供的分散化，迫使政府内各部门为赢得“顾客”而展开竞争。

（四）强化政府行为监督和约束机制

建立广泛而强大的监督和约束机制是提升政府效率的关键。对政府效率的监督和约束，主要包括自律和他律。自律是指政府机构内部的自我监督和约束机制，而他律则指权力机关、司法机关、人民群众和社会舆论对政府行为的监控和约束。

除了要建立专门的监督约束机制之外，多元监督主体的协调机制也必须完善。一方面要健全专门的监督约束机构，赋予监督约束以权威；另一方面要强调上下级政府部门之间的相互监督，用权力约束权力，形成一种上下结合、内外联系的强大的监督网络。

总之，政府的低效率是由于政府所处的垄断地位及缺乏有效监督约束等因素所造成的，而公共选择理论对政府效率的提升具有重要的指导借鉴意义。正是基于公共选择理论，本文探讨了我国政府效率低下的原因，并提出了提升政府效率的路径选择。只要政府和社会力量长期持续不懈的共同努力，我国政府的效率水平、执政能力以及公信力就会有质的提升。

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