关于完善我国一体化养老保险制度的思考

■ 黄健元 教授 杨海雯 王 欢 博士生（河海大学公共管理学院 南京210098）

引言

受到城乡二元结构的影响，我国城乡在面临户籍制度、分配制度、就业制度等巨大差异的同时，社会保障制度也存在着很大的城乡差异。作为社会保障制度的重要组成部分，我国的养老保险制度也呈现出明显的城乡二元状态，碎片化制度与社会保障制度公平性原则相悖。整合不同身份人群的养老保险制度，改革完善多支柱、统筹城乡的养老保险制度是一项关乎我国经济发展和国计民生的重要战略任务。

对于城乡养老保险制度的统筹问题，有很多学者进行了相关研究。刘昌平（2009）指出，农村劳动力向城镇的大量转移导致农村老年抚养比上升，给未来农村养老保险带来了严重隐患。刘同昌（2008）对此表达了相同的观点，提出构建城乡融合的养老保险制度体系，是解决城乡养老保险制度发展不平衡问题的现实要求。杨翠迎（2004）在相关研究中指出，中国城乡社会保障制度在保障模式及其变迁依赖的制度路径、管理体制、保障水平等方面存在差异，构建一体化的养老保险制度已经迫在眉睫。牛桂敏（2010）则从城乡养老保险制度设计、基金统筹模式、养老保险参保方式、社会化程度、保障水平以及基本养老保险的社会互济性五个角度分析城乡养老保险制度的差异性，指出建设一体化养老保险的必要性。相关学者的研究为本文研究一体化养老保险制度、完善制度框架等提供了重要的参考依据。

自党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出要“建立新型农村社会养老保险制度”，“创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”以来，我国在养老保险的城乡统筹方面积累了不少的实践经验，但仍有很多问题亟待解决和突破。结合我国城乡养老保险制度的现状和经济社会发展的特点，探索改革完善一体化的养老保险制度具有重要的理论和实践意义。

我国城乡养老保险制度现状

（一）城乡养老保险的制度框架

1.第一个支柱为基本养老保险。主要分为城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民社会养老保险等。其中，城镇职工基本养老保险各地一般均按照国家的规定统一执行；机关事业单位养老保险自1992年人事部发布了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》起，在一些地区相继开展，2008年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》推进事业单位养老保险的改革，但步履维艰，至今大部分机关事业单位仍沿用退休制度；2011年，出台了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，标志着城镇居民的社会养老保险制度基本建立。

2.第二个支柱为补充养老保险。针对城镇职工设立了企业年金制度，由符合条件的企业自愿设立企业年金，所需资金由单位和职工双方按约定的比例共同负担。并出台了《事业单位职业年金试行办法》（国办发[2011]37号之9），以促进事业单位养老保险制度的改革完善。

3.第三个支柱是个人储蓄性养老保险。由个人自愿加入，原则上已不属于社会养老保险的范畴。对于农村养老保险制度，2009年颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），指出要探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（国发[2014]8号），进一步明确将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。另外，农村目前还未建立第二支柱的补充养老保险制度。

可以看出，虽然城乡居民社会养老保险制度的试点扩大了养老保险的覆盖范围，缩小了养老保险在制度框架设计上的差距，但目前我国养老保险制度仍处于分割、碎片化的状态。

（二）养老保险的制度设计

基于城乡养老保险制度框架的差异，目前我国城乡各类人群养老保险制度在设计上也存在差异。其中，城镇职工基本养老保险为国家强制性社会保险，采用社会统筹与个人账户相结合的模式，保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成，由于国家出台了统一的政策文件，各省市的执行政策基本一致；对于机关事业单位养老保险，由于目前仍处于改革的推进阶段，各地虽出台了相关政策，但在缴费比例、结算办法、养老金给付水平等方面都存在差异；近年来逐步推开的城镇居民社会养老保险和新农保政策在制度的设计上基本一致，也是采用社会统筹与个人账户相结合的模式，但大部分地区缴费多采用固定档次的方式，有少部分地区（如北京）以居民平均收入为基数，按一定比例进行缴费。

图1 一体化养老保险制度框架设计

图2 三支柱的一体化养老保险体系

城镇职工的补充养老保险采用自愿原则，企业和个人在国家规定的缴费比例区间内选择缴费，费用全部纳入个人账户，采用完全积累制。对于农民工养老保险，各地现行的解决农民工养老保险的模式各有不同。多数地区针对与企业签订了劳动合同关系的农民一般会采取将其纳入到城镇职工养老保险的政策。

（三）城乡养老保险的参保情况

城镇职工基本养老保险由于实施时间较长且具有强制性，因此目前的参保率较高，截至2012年末，全国企业职工基本养老保险参保人数30427万人。到2009年底，机关事业单位养老保险参保人数为1983万人。城镇居民社会养老保险因刚刚试点推广，尚未相关参保情况的统计数据。农村居民中，截至2011年末，加入新型农村社会养老保险人数为32643.5万人。目前，随着制度的不断推进，新农保的参保率在不断提高，但一些调查显示，各地区普遍存在新农保参保积极性不足、参保缴费档次低等问题。另外，到2012年，全国有5.47万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1847万人。

国外构建统筹养老保险制度的启示

（一）健全法律制度与管理机制

各国在推行统筹社会保障制度时，无一例外的立法先行，并遵照法律的规范实施。像智利这样的养老保险高度私有化的国家，其论点也是基于国家对养老金实施着严格的控制和管理的事实。于2011年颁布的《社会保险法》是我国在社会保障方面的第一部法律，但该法仅就城镇职工的五类社会保险做了较为详细的规定，对其他人群和其他层次仅是宏观地提及，并未明确条款规定。因此，必须尽快制定相关法律，保障城乡统筹养老保险制度的推行。

（二）明确政府责任

政府在养老保险制度中具有重要的作用。各国由于养老保险政策的不同，政府承担的责任也存在差异，但不难看出，在各国的养老保险的第一个支柱中政府都有为居民分担缴费，给予补助的责任，有效运营及监管养老保险基金，促进各个群体之间的公平，保障居民的基本生活；在第二、三个支柱中，政府也需要进行有效的监管，承担监督和管理费用，并给予政策上的优惠（如免税）。

（三）以全民保障为原则

各国的养老保险制度模式各有不同，有的国家的养老保险既有覆盖全体国民的第一支柱，也有按人群进行不同制度设计的第二支柱；有的国家则是直接按人群的不同制定不同的养老保险制度，但不难总结出这些国家均以全民养老保险为原则，无论从用何种方式，很多国家都在理论上实现了全国范围的养老保险全覆盖。这一理念对我国城乡统筹的建设有重要意义，不仅可以有效的整合我国当前制度碎片化的问题，将公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农村居民等全面整合，也有利于城乡居民的收入的再分配，减小贫富差距，促进社会稳定。

（四）建立多支柱的养老保险制度

目前，多支柱的养老保险制度是世界各国养老保险制度改革的普遍趋势。如澳大利亚的三支柱模式就是用不同支柱的制度覆盖不同的社会群体，既有基础性的基本养老保险，也有补充性的补充养老保险；既可以面向全体公民提供基本的养老保障，也有针对高层次需求者提供的更高水平的保障。这对于收入存在差距、养老需求层次不同的各类群体来说是非常重要的，是保障公平的同时兼顾效率的必要手段。我国目前的补充养老保险制度中主要有针对企业职工的企业年金制度，缺少针对机关工作人员、居民等群体的补充养老保险制度。

我国一体化养老保险制度的完善

（一）完善原则

通过分析我国城乡养老保险制度的现状及存在的一些问题，并借鉴国内外养老保险制度改革的相关经验，笔者认为我国一体化养老保险制度的改革完善应遵循以下原则：

1.城乡养老保险制度统一原则。养老保险的一体化首先在制度上需要统一，即不能因为群体身份的不同而在制度上存在差异。城乡养老保险制度的统一包含两个方面的含义：第一，三个支柱的养老保险都应采用统一的制度设计和制度安排，不分职业、不分城乡；第二，制度的统一不意味着等同，对于养老保险基金的筹资模式和给付水平等可以针对不同身份和不同缴费能力而存在差异。

2.养老保险制度多支柱原则。建立多支柱的养老保险制度是养老保险发展的趋势。多支柱的养老保险模式可以在保障制度统一的基础上满足不同群体的不同养老需求和养老缴费能力。本文认为应完善三支柱的养老保险制度，如图1所示。

其中，基本养老金中的基础养老金的发放应以保障居民的基本生活为目标，同一地区公民实施统一的领取标准；个人账户养老金则根据个人缴费的多少允许存在差距。对于补充养老保险，其责任主体主要为企业及组织，由个人及所属组织共同缴费，主要体现公民职业的特点和身份差异。

3.兼顾公平与效率的原则。公平与效率是社会保障作为一项再分配手段而必须兼顾的原则之一。在一体化养老保险制度中要建立体现公平原则的基础养老金（社会统筹账户）以及体现效率原则的个人账户养老金。

基础养老金的设计要以保障居民的基本生活为立足点，同时覆盖城乡所有公民，由财政负担，政府进行统筹发放，目的在于充分发挥社会保障的再分配作用。这样不仅可以缩小贫富差距，也有利于缩小地区之间发展的不平衡，让欠发达地区的公民也能享受我国经济发展的成果。

个人账户养老金部分注重效率原则，让公民自身也承担起自己的养老义务，在保障公民晚年基本生活的同时也通过政府、组织、个人三方缴费的方式，提高个人的基本养老金水平。

4.适度保障原则。适度保障原则是指养老保险制度对公民的保障应与国家的经济发展水平相一致，太低则无法保证公民的基本生活，过高将导致财政压力过大，企业负担过重，并引发“养懒汉”的问题。对于我国而言，居民的生活水平近几十年来虽然有了显著的提高，但与发达国家相比仍存在很大差距，因此养老保险的保障水平要适度。尤其是对于基本养老保险部分，更是要在“广覆盖”的前提下“保基本”。

（二）基本体系

根据前文的分析，笔者认为应完善三支柱的一体化养老保险体系，该体系主要包括：基本养老保险、补充养老保险以及个人储蓄性养老保险三个支柱，各支柱的覆盖人群、筹资模式、待遇水平确定以及政府职责等，如图2所示。

推进我国一体化养老保险制度建设的对策

目前阻碍养老保险制度统筹的因素，包含了制度障碍、经济障碍、人口障碍、公民权体系障碍、农民利益表达权障碍、技术性障碍等多个方面。因此，改革完善一体化的养老保险制度不可能一蹴而就。因此，在制度完善上应遵循“可持续”的原则，构建制度统一、多支柱并存的一体化的养老保险制度。

（一）一体化养老保险制度的完善应分阶段逐步推进

在我国城乡二元结构仍较为显著且经济社会发展状况仍处于发展和调整期的情况下，改革完善一体化的养老保险制度需要逐步实施，通过不断的探索和改革来实现。笔者认为可以分为以下三个阶段：

1.第一阶段。根据目前我国城乡养老保险制度的现状，我国一体化养老保险制度完善的第一步是在目前的基础上各地逐步统筹城乡居民的社会养老保险制度，将城乡居民的社会养老保险纳入统一的制度范围内。笔者认为可参考北京市当前的作法，规定城乡居民缴费基数的最低标准为居民上年人均纯收入的一定比例，最高标准为城镇居民上年可支配收入的一定比例，城乡居民可在下限和上限之间选择。另外，要将被征地农民、农民工等群体纳入现有的养老保险体系中，不可以再为这些群体建立单独的养老保险制度。

2.第二阶段。改革当前企业职工基本养老保险制度，将基础养老金的资金筹集由企业缴费逐步调整为国家财政支付。企业和个人缴费均纳入个人账户，同时降低企业的缴费比例，出台强制政策规定企业为职工建立补充养老保险。补充养老保险形式可以参考美国的作法，设置DB、DC以及混合型等多样的养老保险计划，供业主和职工选择。另外，将机关事业单位纳入到养老保险制度中，且与企业相同，基本养老金中的基础养老金部分由国家财政负担，且同一地区与企业职工的待遇水平相同；个人账户养老金由个人缴费和单位缴费构成，同时对应的建立职业年金。

3.第三阶段。随着经济社会发展、居民生活水平的提高、资本市场的完善以及集体和社区产业的发展，为城乡居民建立补充养老保险制度，资金来源由个人和集体组织缴费构成。在这一基础上统筹城乡居民、城镇职工和机关事业单位各类人群的养老保险制度。同时完善个人储蓄性养老保险政策，国家扶持各保险公司制定相应的个人储蓄养老保险产品，并给予个人和保险公司一定的政策优惠，承担监管责任。

（二）注重一体化养老保险制度完善的系统性

总结我国一些省市在统筹城乡养老保险制度上的做法可以发现，我国在改革养老保险制度时应注重制度设计的系统性。目前我国很多制度的构建是按先地方试点，后全国建立制度的思路进行的，导致了制度设计缺乏系统性，并且制度一经试点在市县级实施，地方利益即已形成，以后再规范完善十分困难，利益及操作方面的阻力异常强大。因此在完善一体化的养老保险制度的过程中应先进行系统的方案设计，再立法进而实施，避免统筹区相互割据、不能衔接的现状。

针对具体的政策实施步骤，笔者认为，我国应在明确养老保险政策最终目标的情况下抓紧将新农保和城居保两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。接下来则要统筹城乡不同身份群体的基本养老保险制度。第三步，在经济发展水平达到一定程度时，为全民进一步完善第二、第三支柱的养老保险制度。

（三）加大财政对养老保险特别是农村养老保险的投入力度

发达国家对社会保障的财政投入普遍高于我国，2002年英国、瑞典、德国、日本、美国此项指标平均为21%，最高的德国为31.3%；发展中国家一般也超过15%。但2009年我国财政社会保障的支出仅占财政总支出的9.97%。因此，要加大财政向养老保险，特别是农村及其他弱势群体养老保险的倾斜，才能保证养老保险一体化建设具有经济上的保障。

本文在对我国现行城乡养老保险制度现状分析和相关经验借鉴的基础上，提出了我国一体化养老保险的制度框架。当然，一体化养老保险制度的改革完善是一项十分复杂的系统工程，本文仅从制度体系上进行了探讨，而除了需要一个统筹城乡的制度框架外，还需要从其他很多方面进行综合研究和设计，主要包括：养老保险基金的筹集模式。从研究各支柱筹资模式对养老保险体系的健康、平稳、持续运行的作用出发，制定合理的一体化养老保险制度的筹资模式；目标替代率。在充分考虑我国人口结构和经济社会发展等因素的前提下，结合一体化养老保险筹资模式的研究成果，构建养老保险基金收支平衡的精算模型，设定目标替代率的合理范围。同时，建立目标替代率在合理取值范围内的自动调节机制；缴费水平。以目标替代率的合理厘定为基础，进一步确定养老保险的缴费标准，并界定合理的分摊比例等。一体化养老保险制度实施的政府财政负担。使用精算技术测算养老保险制度改革成本，综合考虑政府财政负担能力，分析一体化养老保险制度改革的可行性。对于以上关键技术，仍需做进一步的深化研究。

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