集体土地增值收益分配中主体间法律关系研究

2015-07-12郭宇

商 2015年39期

郭宇

郭宇

农村集体土地增值收益分配是法学研究的重点和难点问题，但目前研究主要集中在收益的分配机制方面，对于分配主体间的法律关系研究较少。本文基于近年来我国农村集体土地增值收益分配问题相关理论研究成果、研究热点、研究趋势等进行了分析，认为现有现有分配方式存在弊端，在不同分配主体及其利益关系等问题上可进一步深入研究，并在此基础上提出了相应的对策建议。

集体土地;增值收益;分配主体;法律关系

随着中国城市化进程的不断加速，如何合理分配土地的增值收益，现已成为土地制度深化改革领域争论最为激烈的问题之一。目前围绕集体土地征收补偿标准的确定，小产权房是否应当合法化等问题所产生的争议，都不过是集体土地增值收益分配领域矛盾的表现形式而已。因此，党和政府以及社会各界近几年高度关注这一问题，不断呼吁要尽快“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。快速城市化过程中如何合理分配土地增值收益，是我国当前土地制度深化改革过程中必须解决的重大现实问题。

一、现有分配方式存在弊端

与其它国家和地区相比，中国的土地制度有四大特色。首先是实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。其次是采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。第三是以政府主导、市场机制为主的土地资源配置方式。第四是确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。

在具有中国特色的土地制度的大背景下，想要提高农民土地增值收益分配的比例，现在主要有三种办法:第一种办法，直接提高征地补偿倍数或增加补偿费用。长期以来，我国征地补偿依据土地原用途年产值倍数确定，提高补偿倍数意味农民可获得更多征地补偿费。但是法律规定土地补偿和劳动力安置补偿之和最高不得超过年产值的30倍。第二种办法，统一片区综合征地补偿标准。实际工作中，有些地方在征地时按片区综合价补偿，即将行政管辖区域划分成若干片区，不同片区征地补偿有差异;同片区相同土地征地补偿相同，不同土地征地补偿有差异。第三种办法，返还给农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标。一些地方通常在征收农民集体土地后，就地或异地返还给被征地农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标，返还比例通常在5%—10%，高的可达15%—20%。

但是上述三种办法共有一个致命缺陷，即农民所得征地补偿数额与比重取决于政府意愿，与土地市场价格关联度不大。政府调整征地补偿标准和返还地比例的意愿，主要受城市利益集团 (开发商和作为现行征地制度受益方的地方政府)和农民共同影响，但农民往往是弱势的一方。长此以往，随着社会经济的发展，这种分配制度将会出现以下问题:

第一，在产权安排上，存在权利二元和权能残缺。第二，在市场形式上，存在不同主体的进入不平等。第三，在土地增值收益分配上，存在相关利益主体得失不公。第四，在管理体制上，存在目标冲突和职能错位。第五，以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。

二、参与增值收益分配的主体

从目前学者们的研究成果中可以看到，在土地开发利用的三个环节中，征地这一方面，总的来看，应当包括三方面的利益主体，即政府、农村集体组织、农民个人。但是，如果从整个国家宏观的角度，我们还应该将政府细分为中央政府和地方政府。

同样，在出让国有土地这一方面中，主要包括两方主体，一方是政府，另一方是开发商。在最后的开发方面，存在两方利益主体，开发商和消费者。但是对于是否参加农地转市地后产生的土地增值收益而言，消费者向然是不应该被包括在内的。那么总结起来参与增值收益分配的利益主体就应当包括:中央政府、地方政府、开发商、农村集体组织和农民个人。这五者的地位和利益是不同的。在土地利用过程中，中央政府具有多重的考虑:既要保持土地的农用，又要具有足够的建设用地，二者的比重则视国家不同阶段的发展任务而定。当前，中央政府实施了最严格的耕地保护政策，坚持18亿亩基本耕地的红线不动摇，以保障中国的粮食安全问题。在土地征收的问题上，中央政府希望的是一种和缓的有序的适当规模的土地征收，从而达到既能保护基本耕地，又能保证经济的适度发展的目标。

土地征收中用地单位所要支付的土地出让金已经成为地方政府的重要财政来源，即所谓的“土地财政”。在中央财政投入有限的情况下，大量的城市基础设施建设仍然得以大规模地展开，很大程度上正是得益于土地财政的支持。在土地征收中，地方政府有着强烈的土地征收冲动，一旦放任这种冲动而不加约束，土地征收势必更加激烈和更大规模地发生。①地产商和土地投资者显然是土地增值分配的得利者。但是这是无可厚非的，除非其获得土地的手段是非法的。作为当前农村的村民自治组织和村庄集体所有财产的管理者，村委会在土地征收中扮演着关键性的角色。它主要起到三个作用:第一，服从地方政府土地征收的行政命令。第二，希望通过土地征收来分享土地补偿。第三，代表村民集体利益，与政府进行博弈和谈判。

这五者中具有直接利益冲突的就是地方政府和农民个人。征地过程中补偿价格的确定以及增值收益分配中农民的参与弱化，政府公权的作用过大，农民往往处于弱势地位。现行的征地补偿制度中，对被征收的农地的补偿标准基本是基于现状用途的现实收益的一定倍数确定的，这种补偿标准与农户从农地利用中得到的全部真实收益有相当的差距，因此农民在土地征收中普遍感觉土地权益受损，土地征收中的农民反抗的行为屡见不鲜。

因此，农民土地增值收益分配比例偏低的一个很重要的原因就是农民本身被排除在增值收益分配之外，至少是被边缘化了。

三、分配制度不合理的原因

许多学者认为现行的增值收益分配结构和分配方式不合理，存在农民及中央政府获得比例偏低，农民无法长期持续获得土地增值收益的问题。其根源在于土地增值收益的分配涉及中央政府与地方政府之间、地方政府与农民之间的关系，当前土地收益与未来收益之间、城市与乡村、城市郊区农村与广大农区之间的利益博弈。

农村集体土地转为国有建设用地必须由政府通过征收这一途径实现，而国有建设用地使用权必须通过招、拍、挂及协议的方式从政府手中获得。地方政府凭借中央政府赋予的权利压低土地征收成本，使得集体土地与国有土地同地不同权不同价。一方面政府通过垄断抬高土地的出让价格，获得超额利润;另一方面政府为了吸引企业在本地落户，通过压低价格的方式出让土地，使得部分土地增值收益被未来的使用者获得。这不仅造成农民财产权益的损失，还因为土地低价出让造成土地资源浪费。

农民只在增值收益分配中得到土地原用途的倍数补偿，这种补偿不能反映农地价值。随着城市化的发展，这种单一的补偿方式使农民无法获得未来土地增值的收益，而地方政府攫取了高额的土地增值收益，对农民的财产权益造成了极大的损害，地方政府得到的收益就越多，农民相对获得的就越少。这些年来地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“寅吃卯粮”的不可持续的发展方式。

虽然集体土地所有权主体为集体经济组织，但由于集体经济组织名存实亡，出现了农村集体土地所有权主体缺位、易位等问题，因为在法律上农村集体土地所有权主体没有资格作为土地交易的一方，无权参与价格谈判。集体土地产权不完整，弱化了所有权对土地征收的制约作用。土地征收和增值收益分配的全过程都是在政府的主导下进行的，农民和村集体难以直接参与到土地增值收益分配的各个环节中，没有任何收益分配的决策权和议价权，因此农民处于收益分配的弱势地位。

四、增值收益分配的法律规制

要实现农民在集体土地增值收益分配过程中的平等保护，首先必须实施确权和不动产登记，对农村所有土地资源的确权、登记和颁证，将所有土地资源确权到每个农民手中。因此必须按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规，推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书等。同时还要落实土地承包关系长久不变制度，明确集体土地承包始点，法律上明确农户长久承包土地制度。完善《物权法》，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权和经营权。同时还要完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归原土地承包权农户，在《合同法》分则中加入土地流转必须与原承包者签订合同。在《担保法》中应当允许在土地承包权上设置处置权与经营权的可抵押权。

其次，要构建平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。允许集体建设用地进入土地市场，同时可以对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时按年度征收地产税、物业税或土地使用费，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。

最后，要建立覆盖中央和地方以及集体组织三级的土地增值收益基金，实行分账核算，保证农地征收资金的来源以及城市建设可持续发展，遏制地方政府追求土地收益的行为。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。通过地方土地管理部门接受上级土地管理部门垂直领导的方式，赋予地方土地管理部门相对独立的权利，保证其免受地方政府的干预。

五、结语

集体土地增值收益分配问题，关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式的转变。必须以妥善合理地分配土地增值收益为关键点，坚持以人为本、地利共享的基本原则。必须根据土地增值收益的产生原理，保障原土地所有者获得公平补偿，保障城市基础设施建设所需的土地和资金。在遵循土地增值收益折衷理论的基础上，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。

(作者单位:西安财经学院)

本文是陕西省教育厅项目《农地征收中增值收益分配的理论探讨与制度构建》(14JK1267)的成果之一。

注解:

① 郭亮.土地征收中的利益主体及其权利配置－对当前征地冲突的法社会学探析［J］.华中科技大学学报 (社会科学版)，2012，(26):5.

［1］王佑辉，艾建国.农地转用地价体系与增值收益分配［J］.华中师范大学学报 (人文社科版)，2009，(48):4.

［2］江小群.城市土地价格的动力学模型研究［J］.城市规划，1991，4.

［3］李正伟.浅谈收益法在无形资产评估中的应用［J］.财会通讯:综合 (中)，2013，1.

［4］单胜道，黄祖辉.农业资源外部经济理论体系初探—兼论外部经济理论在我国农业资源管理中的运用［J］.农业技术经济，1999，05.

［5］林瑞瑞，朱道林，刘晶，周鑫.土地增值产生环节及收益分配关系研究［J］.中国土地科学，2013，(27):2.

［6］刘禹麒.涨价归公思想溯源及评析［J］.广东土地科学，2012，(11):3.

［7］何仁伟.中国农地非农化增值收益分配研究［J］.湖北农业科学，2012，(51):17.

［8］郭亮.土地征收中的利益主体及其权利配置－对当前征地冲突的法社会学探析［J］.华中科技大学学报 (社会科学版)，2012，(26):5.