地方政府融资平台风险管理

2015-07-12朱景昂

商 2015年39期

朱景昂

一、引言

在历史上，地方政府一直有着具足轻重的地位，改革开放之前，中国实行计划经济，政府甚至凌驾于市场之上，伴随着改革开放，中国推行了市场经济制度，其对经济的调控力度有所下降，但对经济的调控仍然很有影响。某些经济效益较低的项目，企业不愿投资，政府此时扮演了重要角色。随着经济的发展，地方政府承担的责任也随之增加。在城市发展中，地方政府扮演了城市建设者，管理者的角色，这需要大量的资金提供支持。94年税改后，地方政府税收规模急剧减小，然而政府的公共职能未发生较大变化，甚至政府对辖区的事务有与日俱增的趋势，为保证区域经济发展，政府投资必不可少，政府必须加大基础设施建设以促进城市发展。目前，地方政府资金主要来源于融资平台，通过大规模融资，促进了当地基础设施和公用事业的发展，并在对国际金融危机发挥了积极作用。在平台融资的所有的融资方式中，银行贷款占据了很大一部分。然而由于土地价格和房地产市场关系比较大，房价的波动会直接影响土地价格，进而对地方政府贷款产生影响，在中央严格控制商品房价格的政策下，地方融资显得尤为困难。

本文分析并阐述了政府融资举债的主要理论依据，进而通过融资平台的发展历程，在肯定融资平台稳定经济发展作用的同时分析了其面临的主要风险。

二、理论依据

随着我国经济的增长，地方政府对融资需求也快速增长，90年代初，在某些地区已有地方政府融资平台雏形，特别是94年为应对高通货膨胀率，增强中央政府的财政能力设立的分税制改革，使得政府在财权和事权的分配有了重要的变化，中央政府财政规模大幅度增加，地方财政收入相对减少，而地方政府事权却没有发生多大变化，并且随着经济的发展，地方政府在区域内所管辖的事务有增长的趋势。为了保证经济增长，要求平台公司进行融资，通过这样来实现地方政府的对外界的融资，并将融得的主要资金主要投入公共事业与服务的企业。

在地方政府急需城市建设资金的情况下，而又没有其他的融资方式的情况下，融资平台发挥了极其重要的作用，随着美国次贷危机爆发后，中国政府为应对其冲击，保证经济的持续的、稳步的发展，实行了宏观调控政策，而地方政府为响应中央政府号召，也推出了一系列的政策，但依照地方政府财政能力来看，这部分资金纯在较大缺口，另外由于受到金融危机的影响，地方政府税收下降，不同与西方某些国家，法律规定地方政府不能直接发行市政债券，地方政府不得已成立融资平台公司，这带动了融资平台的发展。但与此同时，出现了一些问题，融资平台规模扩张速度过快，造成地方政府的负债增加幅度很快，部分地方政府偿债能力下降，抵御风险的能力减弱。

地方政府融资平台在政府资金不充分的情况下，这确实是一种好的融资方式，促进了地方经济发展，推动城市化建设具有重要作用，在危机时期，实现经济的稳步发展，具有重要的积极意义，然而其所带来的风险问题应引起足够的重视，针对以上情况，必须对深入研究地方政府融资的理论来源，融资方式，平台公司的功能，融资方式以及运作模式，特别是融资平台在设立和运作过程中产生的风险问题。探究地方政府融资平台，对其风险的产生有了更深程度的把握，了解到风险的主要来源，通过对国内外融资平台发展模式的借鉴，以及对风险的追本溯源，能更好地对其进行风险管理和规范化风险防范，深入研究地方政府债务风险问题，不仅对平台公司债务规模进行有效的管理，以及如何更好地建立风险预防机制，拓宽地方政府的融资渠道具有重要意义，逐渐形成管理有效规范，运行高效的举债融资方式，对增加政府的财政能力，将更多的资金运用到民生建设。

由于公共物品不同性质，当存在公共物品时，人们为满足自身效益的最大化，尽量减少成本，进而市场不能有效地配置资源，而公共物品又是大众所必需的，为满足大众需求，公共物品必须由市场体制外的机构来提供，政府充当了这一角色，保证了效率。因为公共物品是为居民使用和服务的，任何所得都是有代价的，所以公共物品的成本也理应由居民承担，故地方政府举债融资，在一定的规模下是合理的。随着改革的深入，我国经济发展越来越好，对城市公共基础设施投入也越来越大，而有限的地方财力与庞大的事权形成了矛盾。地方政府举债建设基础设施在资金不充分的情况下，对带动地方经济具有巨大的推动作用。

融资平台主要通过以下几种方式来融资，一是通过向银行贷款进行融资。国内大部分地方政府的负责是商业银行贷款，此类贷款程序方便，易取得，被各地政府广泛使用，但限制条件较多。地方政府委托投融资平台代建城建项目，以未来应收贷款作为还款来源，项目本身无需收益。二是地方政府通过一定的方式发行债券。有公司债和企业债之分。融资平台公开发行债券，投资风险相对较小，但易受国家经济环境影响。

三、文献综述

对融资平台问题的研究主要有，陈萍 (2011)认为2008年底，金融危机爆发后，中央鼓励地方政府进行基础设施建设，平台公司应运而生。王修华，刘灿，金洁 (2011)认为融资平台风险形成的原因，财权与事权的不匹配，主要指地方政府事权增加而财权相对弱化，是平台产生和债务负担越来越重的主要原因，其中政府担保不规范必然使其蕴含巨大风险;从银行的角度分析，一是银行对地方政府信用风险认识不足，普遍认为政府背景的贷款具备一定的安全性和收益性，二是银行的短期化经营与平台的贷款长、需求大相匹配。陈炳才，田青，李峰(2010)认为融资平台在经济危机时期有效拉动了内需，平台项目是有地方财政预算保证或担保、用财政预算资金偿还本金和利息的项目。刘万钧 (2010)分析了融资平台的风险，认为应该明确风险承受程度，完善项目监管，从而逐步化解风险。王晔 (2011)认为，降低融资平台融资风险，应从根本上解决法律限制的问题，应该拓宽政府融资渠道，同时政府应该改革经济增长方式，解决居民消费的后顾之忧。杨燕英，刘栓虎 (2011)，认为应该首先从源头规范平台的设立，政府出资必须达到一定的数量，融资规模达到一定的标准，且必须要做到政企分开，明确规定融资平台责任主体为企业，地方发行的债券主体是政府。

四、存在的问题和风险

随着我国的城市化进程的推进，所需的资金投入也越来越大，平台公司为城市建设和公益事业的发展融得了规模巨大的资金，有力的支持了地方政府的经济建设，尤其是2008年全球金融危机情况下，对拉动投资、扩大内需和保持我国经济的平稳快速发展具有十分积极的作用和意义。但随之而来的风险，其也出现了一些问题。

(一)融资平台承担的责任不清晰

平台公司受地方政府控制程度很大，在经营上管理做不到政企分开，管理权、经营权和收益权往往相分离，项目建设职责不一，而在地方政府高于市场的条件下，由于融资平台缺乏市场机制约束，地方政府的管理者缺乏管理经验，不顾平台公司需要的市场化运行方式，不惜做出了违背市场经济运行规律的决策，当受到行政干预，效率就会低下，由于缺乏完善的监督机制，导致融资平台的运作不规范，这严重违背了平台设立之初所规定的平台需要市场化运行的方式，导致融资平台效率偏低。

(二)融资平台负债规模过大

融资平台发展过于迅速，超过了政府能够承受的程度，地方政府偿债风险巨大。融资平台主要依靠地方政府财政担保向银行借款，居高的负债率与平台公司的低盈利项目构成矛盾，放大了偿债风险，这无疑增加了金融系统的潜在风险。

(三)地方政府及其融资平台的信息不对称

地方政府凌驾于市场之上，市场机制对其无法形成有效的约束，信息不对称问题的存在使得其资产负债不透明的情况，导致商业银行无法正确评估其贷款的规范性，这对银行的贷款管理产生了很大的影响。平台公司债务结构不够集中，不利于债权人了解信息而导致风险，债权和债务信息的非公开化是造成风险的重要原因，信息对债权人很重要，而这商业银行作为主要的债权人，由于受到地方政府设立的平台公司，信息不公开，作为独立的经济运行体，财务报表没有公开，加剧了风险。

(四)平台运作缺乏约束

平台公司属于企业性质，但平台公司向银行承担的保证也不符合法律规范。另外，融资平台融资为制度外的融资，缺乏相应的约束机制，融资平台高管大多以行政化手段任命，他们的部分决策背离市场机制，大多数没有专业的管理能力保证平台公司的运行。因为地方政府的投融资行为对辖区内的民众有一定的利益影响，需要民众对其的有效监督与约束。政府以GDP为考核政绩的指标，出于自身政绩的考虑，加快地方经济建设，为保证充足资金的来源，极大增加了融资平台的融资量，加剧了风险。

(五)融资渠道单一化

融资平台公司的筹集资金的渠道有银行信用贷款，公开发行债券，以及进行资产债券化。银行贷款是融资的主要方式，对银行信贷的高度依赖，使得融资面临很大的风险，一旦宏观经济环境发生变化，国家经济增长过快，国家进行宏观调控，如央行提高基础利率同时增加准备金率，收紧银根，加剧了平台所面临的风险。目前我国正在加紧对房地产市场的宏观调控，一旦房地产市场低迷，土地收入下降，地方政府仍需维持当前的支出水平，其高负债存在很大的风险。

五、地方政府融资平台风险管理

一方面要完善现行的法律问题，平台公司风险产生重要的成因，是我国现行的相关的法律法规不够完善，导致地方政府不能运用其他方式来筹集资金，所以如何完善我国现行的预算法显得尤其重要，必须保证资金来源的充分性。

相关部门应该尽快健全法律体制，完善现行的有关法律法规。完善我国分税制，分税制改革不彻底潜在的增加了地方政府负债的风险，应使地方政府财权和事权相匹配，保证政府的财政收入，使得地方政府拥有足够的资金来进行设施建设，从而降低地方政府对融资的需求和依赖。

另一方面要规范融资行为的市场机制

(一)必须保证融资平台的所有者和经营者相互分离，使融资平台按照市场化的方式管理，把融资平台公司交给市场，避免地方政府对平台公司的过度干预。应规范融资平台公司的法人治理结构，规定地方政府官员不能任职于融资平台公司高管，做到政企分开，明确规定地方融资平台的责任主体是企业。另一方面，平台公司筹资到资金的运用，必须运用合理，这就需要地方政府做出合理的、明确的划分，界定资金的使用额度和限制。

(二)加强平台公司的资产负债情况的收集，并请专门的统计部门对当地政府建立负债情况信息表，多方面多角度的看待问题。地方政府统计管理部门维护好大众的利益，充分承担起为人民服务的义务，负责平台公司的负债情况统计，将其统计结果向社会大众公开，使辖区内民众充分了解。由于地方融资平台是由当地的政府发起的，必须公开地方政府的负债情况，要及时了解到地方政府的债务规模，看清债务的结构也很重要，并把相关信息向外界公布，应该尽量控制融资平台的数量。我国平台公司的大部分资金来源是银行，而通过把平台公司的资产通过证券公司上市，使其风险共担，这成为将降低风险的有效方法。但是目前我国的资本市场建立时期不长，发展程度不全面，故要在过程中引入约束机制。

(三)建立平台公司的风险防范机制，平台公司形成的债务风险不容易观察到，这就不能及时的处理风险，并且还会向宏观经济领域扩散，具有非常大的恶劣影响。因此，必须加强和完善平台公司的风险防范机制，统筹考虑融资平台公司所面临的各种风险，争取把风险降低到最小的程度。银行要严格进行对风险防范举措，因为大部分资金都是从商业银行筹集，如何在根本上控制贷款总量，才能消除一定程度的风险。

(四)公开透明融资平台财政，信息不对称问题导致辖区内民众无法了解地方政府融资平台的运作及资金流向。必须合理评估地方政府的信用状况，将融资平台财务完全公开化，防止政府借助平台公司想金融机构进行多头借款。地方政府从事公共产品投资项目，民众有权资金流向，资金的使用效率及平台公司的运行，完善监督体制，防止政府官员的贪污腐败。

六、结论性论述

本文在前人研究的基础上，对我国地方政府融资平台的现状、存在问题以及问题产生的负面影响进行了分析，发现地方政府融资平台出现的问题和风险是由我国相关法规和财税制度的不完善造成的。提出对地方融资平台进行科学合理的综合评价是防范融资平台风险的有效方法。我国地方政府融资平台问题出现的原因复杂，所以在解决问题时要采取总体防控，不同领域的部门和机构都要参与其中，逐步化解地方融资平台的巨大风险。

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