地方政府投融资平台的发展趋势与战略转型方向

蔡金山

近年来，经济环境与政策背景的新变化，对地方政府投融资平台的发展前景产生深刻影响，战略转型势在必行，未来其将何去何从，成为关注的焦点。投融资平台作为中国经济发展的产物，其发展方向受经济和政策的趋势的重要影响，而经济体制改革的走向将决定国民经济发展的状况，不同的经济改革走向将影响投融资平台的战略转型方向的定位。

一、影响地方政府投融资平台战略转型的基本趋势

经济增长效率下滑，增速下降，城乡土地二元制的弊端显现，保护耕地任务加重，房地产牛市结束，基础设施建设投资效益下降，地方债务风险加大是当前经济形势的新变化。相关政策文件的出台:国土资发〔2012〕162号，加强对土地储备与融资的管理;国发〔2014〕43号、国发〔2014〕45号，投融资平台的融资功能被剥离，PPP项目模式全面推广，决定了现行的投融资平台运行模式难以延续，战略转型不可避免。

根据当前的经济环境和政策背景，不论改革发展走向如何，影响投融资平台战略转型的以下基本趋势难以避免。

1.国民经济增速下降已成定局。改革开放以来持续了近40年的高速经济增长，其主要动力来自于市场化、工业化、城镇化和人口红利。近年来，市场化改革难度加大，推动经济高速增长的工业化前、中期接近完成，工业化推动的城镇化陷入半城镇化困局，人口红利消失，并且改革与开放本身存在边际效率衰减的特征，因此，这种高速增长不可持续，我国经济将进入“新常态”，增速较之前将呈现下降趋势。

2.城市扩张速度减缓。我国的城市规模经历了快速扩张的阶段，随着经济增速、工业化和城镇化步伐放缓，加之在既有城乡土地制度下，之前的城市扩张速度过快，土地利用效率不足，今后城市扩张速度将大幅减缓。

3.土地财政规模缩减。在国民经济增速放缓、房地产价格下降、城市扩张速度减慢、土地转用管制趋紧的背景下，地方政府长期依赖的土地财政规模将不断缩减。

二、影响地方政府投融资平台战略转型的经济改革走向

城市扩张和土地财政是大多数投融资平台现有模式赖以存在的基本前提，这些因素的改变决定了须改变现有模式，进行战略转型。尽管以上趋势基本确定，但决定投融资平台发展前景的影响因素还具有很大的不确定性。其中，最重要的不确定性来自我国经济体制改革的总体走向。

1.改革走向之一:市场化改革将经济推入工业化后期。正如当前政府所努力尝试的，完善社会主义市场经济体制，将改革向纵深推进是当务之急。改革能否跨过深水区，关键看政府职能转变是否能成功，是否能有效减轻实体经济负担，释放非公有经济活力。如果深化改革取得关键性突破，经济运行模式将会有重大转变，我国经济将借助市场机制进入工业化后期，逐渐迈入发达市场经济国家行列。在此转变过程中，政府职能由管理市场转向服务市场，其权力受到广泛监督，政府资源的使用将更加规范、透明和市场化。非公有经济大发展，国有经济部门呈萎缩势态。农村土地制度完成市场化改革，人口城镇化加速。经济总量保持较快速度增长。

2.改革走向之二:强势政府塑造管制市场经济。社会经济的发展是多方角逐的过程，具有多种可能性，改革并非必然成功。由于各方阻力，深化改革失败，为应对改革失败带来的社会冲击和经济混乱，将出现加大市场经济干预力度的强势政府。这种情况下，将进入管制市场经济体制，政府经济管理职能加强，机构扩张。国有经济比重增大，非公有制经济发展动力减弱，失业增加。农村土地制度改革搁置，城市就业机会减少。政府投资挤出民间投资和消费需求，经济增长滞缓、波动增强。

3.改革走向之三:改革进退两难。深化市场化改革阻力很大，但中止改革，进入管制市场经济也很难。因为改革开放前后，计划经济的缺陷和市场化经济改革的优势不会轻易被忘记。即使是既得利益者，多数人不愿意回到计划经济，或管制的市场经济。深化改革难，重走老路也难，短期内可能出现政府管制与市场深化方向的胶着状态，改革进进退退，难以突破。在这种局面下，发展思路左右摇摆，难以达成共识，政策摇摆，政府信用和控制力减弱。改革停滞和政策摇摆损耗经济发展动力，恐陷入“中等收入陷阱”，增长乏力。

三、地方政府投融资平台战略转型的基本方向

1.深化改革成功，地方政府投融资平台功成身退。如果市场化改革取得重大突破，顺利进入工业化后期，政府与市场将形成鲜明的界限，政府的经济职能受到严格限制。因此，投融资平台的历史使命将基本终结，现有职能中即使有些仍有存在的必要，也将在新的机制中实现，委托市场化主体代理执行或纳入特定政府部门。此改革走向下，投融资平台退出历史舞台，对绝大多数相关人士而言不是坏事，无需勉力维持，人们会自然转入更有价值和效率的社会经济活动。

2.管制市场经济，地方政府投融资平台大有可为。如果市场化改革止步甚至倒退，进入政府管制的市场经济，投融资平台将有很大的转轨空间。虽然城市扩张减速和房地产价格下跌使土地融资空间缩小，但仍可利用日益增长的政府经济控制能力和日益扩大的政府资产。基础设施建设和运营即可支撑投融资平台保持相当的经济地位，成为政府管制市场经济中的重要环节和重要的国有经济部门。

3.进入改革困局，地方政府投融资平台地位尴尬。如果改革陷入进进退退的困境，发展思想严重分歧，在各层次的政策制定与实施中，政府力量与市场力量相互角力。投融资平台作为政府的市场代理人，处于矛盾交织的焦点位置，改革推进时将会限制平台发展，管制加强时又会强化平台。在交错过程中产生的矛盾很多会激化在平台层面上，而平台本身又没有独立决策的地位，因此，投融资平台的处境将会十分尴尬、发展艰难。

4.地方政府投融资平台的市场化转轨可行性很小。无论改革走向如何，投融资平台向纯粹市场化企业的转型不可取，成功可能性很小。原因在于多数投融资平台自身的特点:缺乏市场竞争的公司治理结构，人财物配置很大程度上缺乏自主性;依赖政府资源，缺乏市场竞争压力;管理层激励不足，改制涉及国有资产安全阻力很大;现有人员结构难以面对残酷的市场竞争;市场竞争残酷，平台转型企业带着先天不足，生存困难更大。

5.短期探索利用特有资源和优势向精简、高效企业转型。短期内，市场化改革趋势还难以确定，而投融资平台的市场化转轨又不太现实。此情况下，总体上投融资平台仍然应基于政府资源，承担政府的重要职能，发掘自身特有优势，在市场中获取独特优势。

投融资平台主要竞争优势在于三方面:积累了庞大的房屋、土地、基础设施等实物资产;代表政府从事经济活动，获得了政府信用支撑;多年的投融资实践经验。这样的实物资产、信用资产和投融资经验使其在各自的地域内具有一定优势，短期内应整合自身的优势资源，打造有竞争力的主营业务，精简人力资源和组织机构，提高运作效率，不断向精简、高效企业转型。

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