保定市农村土地流转情况的调查与思考

张志刚+邵秋红+田龙+冯浩+田力

摘 要：土地流转规模与水平事关农业集约化、规模化生产，事关现代农业发展进程。对保定市农村土地流转情况进行深入分析，提出加快推进土地流转的意见和建议。

关键词：土地流转;调查;保定市;农村

一、土地流转现状

保定市农村人口745万，耕地面积994万亩，人均耕地1.33亩。人多地少、经营分散是基本市情，近年来土地碎片化、生产效率低下等问题逐渐显露出来，农村经济增长乏力、农民增收缓慢成为普遍问题。据不完全统计，目前该市土地流转面积143万亩，占耕地总面积的14%，其中流入家庭农场260家，流入各类合作组织1 500家。具体表现在：

1.流转规模不断扩大。截至2014年底，全市农村土地流转面积比2009年翻了一番。全市规20万亩以上模经营面积达到93万亩，占流转总面积的65%，其中20～100亩的规模经营主体有7 865个，100～1 000亩的经营主体有2 115个，千亩以上的经营主体有15个。

2.流转方式日益多样。土地流转呈现转包、租赁、互换、转让、土地入股等多种形式，其中大部分为租赁方式。从转出方看，基本是两种类型，一种是农户之间的直接流转，另一种是农户组织起来流转或通过集体流转，即农户先把土地流转给合作组织或者集体，再由后者流转给企业。第一种流转规模较小，少则几亩，多则十几亩、二十几亩，大多数转给种粮大户。第二种流转规模较大，动辄几百亩、上千亩，大多数流转给企业。

3.流转用途趋于广泛。用途大致有四类：第一类是种植粮食;第二类是种植蔬菜和果品，主要集中在高碑店、涞水等环京津县（市）;第三类是种植花卉、苗木和中草药，主要集中在安国、博野等县（市）;第四类是发展养殖业，主要集中在阜平等西部山区县。从现实情况看，农业大户以种粮为主，合作组织和企业以种植蔬菜、花卉、果树、观光采摘及其他经济作物为主。

4.流转效益比较可观。从流入方来看，例如涞水县绿舵公司流转1 200亩土地用于种植蔬菜，产品除供应自己的3家酒楼外，其余均售给北京肯德基，年收入300万左右。从流出方看，以目前土地流转费是每亩1 000元左右，以三口之家4亩计算，土地流转收入近4 000元，农户就近在园区打工，月收入2 000元左右，保收估计，三口之家年收入在3万元左右。

二、影响土地流转的因素

随着保定现代农业示范园区建设步伐加快，土地流转速度也明显加快，起步不错，势头良好，但与先进地区相比还有较大差距。主要表现在：

1.流转工作相对落后。目前，国内土地流转工作较好的省份江苏、上海土地流转率已达到60%，省内衡水、唐山等地的流转率也分别达到32.2%和21.6%，而保定土地流转率仅为14%，远远低于河北平均水平的22%和全国平均水平的28%。

2.流转机制不完善。一方面，土地流转管理服务机制不健全，土地流转管理的职能在乡镇和县农经部门，但绝大多数处于无人管、无人问的状态，土地流转的组织开展、合同备案、纠纷调处等服务均不能保证。另一方面，没有建立上下贯通、全面覆盖的服务体系，流转信息发布不及时，许多群众不知道怎么流、流给谁，一些工商企业也不知道哪里有土地需要流转，流入难和流出难的问题并存。

3.流转行为不规范。没有签订土地流转书面协议的或既无书面协议又无口头约定的占相当一大部分;有的流转主体缺失，由村委会代签;有的双方权责不清等等，为以后埋下了纠纷隐患。

4.存在被非法侵害现象。少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥，对特地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有极少数承包户，假借土地流转之名对土地进行非法侵害，将流转的土地在流转期内进行损害性开发，谋取比种田更大的利益;或者将流转的耕地通过欺骗手段在流转期内转为建设用地，致使农户心生畏惧，不愿流转。

5.流转扶持力度小。目前，还没有形成统一的政策扶持体系，只有少数流转活跃的县（市）制定了自己的扶持政策，如流水按每亩1 000元的标准补助第一年土地流转费，大部分县（市）没有相关的扶持政策。加之农业保险的险种全市也未统一，全市只有少数县（市）开展了设施农业保险，大部分县的设施农业投保无门。

6.传统观念意识强。土地承载着特殊的生存保障功能，不少农民现在仍把土地作为基本保障线来看待。由于缺乏专业技能，农民在非农产业就业不稳定，许多农民有很强的恋土情结。加之土地流转政策宣传不到位，使一些农民对土地长期出租后能否收回、地貌能否恢复、能否继续拿到粮食补贴等心存顾虑，导致一些农民宁肯撂荒也不流转。

三、推动土地流转的建议

土地流转事关农业、农村发展大计，事关城镇化推进和现代农业进程，各级党委、政府要注重引导，搞好服务，本着政府牵头、部门协作、市场运作、规范操作、稳步推进的原则做好土地流转工作。

1.处理好农民主体与政府引导的关系，建立完善的流转服务体系。土地流转是重新构建农村生产关系的一项重大举措，是推进农业产业化经营和城镇化的重要途径。但土地流转必须遵循依法、自愿、有偿的原则，要在法律允许的范围内进行，充分体现农民对土地承包经营权的主体地位，充分尊重农民意愿。同时，各级政府要积极推动，加大宣传力度，通过报纸、电台、电视台、网络等媒介和农业企业论坛、项目观摩等形式加强引导，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，更不能下达硬指标，盲目攀比，损害农民土地承包权益;要搞好服务，建立完善流转服务体系，县乡村三级建立土地流转服务机构，县级成立服务中心，乡级成立服务站，村级设立服务点，要以流转合同备案制为重点，建立健全规范化流转服务管理工作制度和流程，规范土地流转申请、登记、备案、公证及各项工作程序，为流转企业今后抵押融资、项目申报、龙头企业认定等方面创造条件，推动土地流转步入健康快速发展轨道。endprint

2.处理好规模流转与适度经营的关系，发展多种模式的规模经营。土地流转的主要目的就是为了实现规模经营，产生规模效益。土地流转规模并不是越大越好，只有适度规模经营才能产生最大效益。如果片面追求超大规模经营，就有可能出现因周期长、投入大而难以为继的现象，也可能因技术和管理问题而使经营受到影响。从各地的发展经验看，适度规模经营一般在一两千亩，最好在几百亩。土地流转经验模式要根据不同地域特征和农民意愿，因地制宜，分类指导，不拘一格，适合哪种模式，就采用哪种模式，形成统筹推进、多元化发展格局。从外地和保定流转现状看，主要有三类：合作社类，由种植大户和农村能人牵头，以家庭承包土地入股进行合作经营，或以土地承包经营权作价出资加入农民合作社;现代农庄类，企业和种植大户从农民手中流转土地，开展适度规模种植，土地流转从百余亩到上千亩、几千亩不等;家庭农场类，种植大户从大户手中流转出土地开展小规模集中种植，流转土地在20～100亩之间。

3.处理好土地流转与耕地保护的关系，加快推进土地确权登记。土地流转一个最基本的原则就是不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。在土地流转的推进中，要防止以此为借口，擅自改变土地用途，在农用土地上搞非农建设，发展非农产业。政府和有关部门要加强监管，一旦有改变土地用途的苗头要及时制止，确保农用地得到有效保护。农村土地承包经营权确权登记颁证是开展土地流转的基础性工作，要以农村土地承包经营权确权登记颁证为契机，着力解决承包地块面积不准、四周边界不清、空间位置不明、登记簿不健全、查询不方便等问题。通过实现土地承包确权、登记和颁证管理的规范化，给农民和参与土地流转的企业以安全感、稳定感，解决土地流转双方的后顾之忧，为推进土地流转奠定基础。

4.处理好土地流转与城镇化建设的关系，制定鼓励性政策措施。土地规模流转和农业现代化经营，直接改变了农业生产方式和农民生活方式，为建设社会主义新农村注入了新动力。土地流转后的农民不再是经营主体，许多变成了农业工人，农民身份的变化，一定程度上成为农村变革的主导力量。因此，在推进土地流转的过程中，不能仅就土地流转而开展土地流转，要把土地流转与全面建成小康社会紧密结合起来，与城镇化建设统筹考虑、统筹推进，以土地流转带动农业现代化，促进农村城镇化。政策扶持是促进土地流转持续健康发展的重要推手。各级政府要着眼于土地流转制约因素，加快出台促进土地流转的实施意见和政策措施。要加强财政支持，财政每年安排一定的专项资金，用于土地流转服务组织建设和扶持农民合作组织、规模经营户发展，对推动流转业绩好的县乡村、中介服务组织给予一定的激励性资金支持;要拓宽融资渠道，一方面要选取农村信用社等本地金融部门，积极开展农村土地经营权抵押贷款试点，积累典型经验;另一方面要积极探索开展土地流转信托模式，农民将土地集中起来委托给信托机构，信托机构在选择承租企业的同时，可向其发放信用贷款，缓解融资难题;要完善农业保险政策，由政府金融监管部门协调各保险机构，开设实施农业等政策性农业险种，财政对规模经营农户的保费给予补贴，有效降低规模种植带来的风险。

参考文献：

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