县域基础设施建设PPP 模式的应用基础与机制创新

余 华 彭程甸

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

近年湖南新型城镇化建设取得显著成效，道路交通、供水供电燃气、园林绿化、污水和垃圾处理等基础设施大大改善;但是，2020 年实现常住人口城镇化率58% 的 (2013 年是48%)目标存在很多制约因素，特别是县域基础设施建设的投融资问题，随着社会经济和国家宏观政策的发展变化，依靠政府财政资金、银行信贷和土地出让等方式筹集基础设施建设资金的传统投融资模式已难以为继。2014 年11月至2015 年2 月，课题组采用文献研究、个别访谈、个案分析、实地考察等方法，对浏阳、沅江、衡南、资兴、永兴等县(市)进行重点调研，基本摸清湖南城市基础设施建设现状、目前投融资面临的制约因素基础上，探索新型城镇化背景下社会资本通过PPP 模式参与县和县级市【简称县(市)】以及乡镇基础设施建设的有效路径。

一、湖南新型城镇化建设的重点是改善县域基础设施环境

1、湖南城镇化水平不断提高但总体水平较低

随着经济社会不断发展，湖南新型城镇化建设稳步推进。2013 年年末湖南常住人口达6690.6 万人，其中城镇人口3208.81 万人，乡村人口3481.79 万人，城镇化率47.96%，相比2004 年的35.5%增长12.46%;2004 －2013 年湖南省城镇化率呈逐年上升势态，但增速较缓，年增长率为3.4%。与全国平均城镇化水平比，2004 －2013 年湖南城镇化率低于全国平均水平，2013 年湖南城镇化率(47.96%)比全国平均城镇化率(53.75%)低了5.79% (见图1)①。可见，全国城镇化水平持续提高的趋势下，湖南城镇化总体水平仍有大幅提升空间。

图1 2004－2013年湖南省城镇化率

2、湖南各市州城镇化水平差距凸显

图2 显示2013 年湖南省14 个市州的城镇化率，可以发现各市州城镇化率差距显著。2013 年，长沙、株洲、湘潭、岳阳的城镇化率达到50% 以上，衡阳、郴州的城镇化率位于45% －50%之间，常德、益阳、张家界、永州、娄底、怀化的城镇化率位于40% －45%之间，湘西自治州和邵阳市的城镇化率均低于40%。城镇化率最高的长沙(70.3%)与最低的邵阳(38.4%)相差31.9 个百分点，9 个市州的城镇化率低于湖南平均水平(47.96%)。可见，湖南各市州城镇化水平极不均衡，绝大部分资源被投入长株潭及周边城市的城镇化建设，大湘西地区的城镇化基础设施建设亟待政府的政策扶持和积极引导。

图2 2013 年湖南14 个市州城镇化率(单位:%)

3、湖南县(市)一级的城镇化水平分化更为显著

表1 显示2013 年湖南省县(市)区的城镇化分布。数据统计得知，湖南124 个县(市)区中，城镇化率大于95%以上的市区7 个，位于90% －95%的市区5 个，位于85% －90%的市区5 个，位于80% －85%的市区4 个，位于75% －80% 的县(市)区3 个，位于70% －75%的县(市)区2 个，位于65% －70%的县(市)区2 个，位于60% －65%的县(市)区6个，位于55% － 60% 的县 (市)0 个，位于50% －55%的县(市)8 个，位于45% －50%的县(市)7 个，位于40% －45%的县(市)15 个，位于35% －40%的县(市)25 个，位于30% －35%的县(市)23 个，位于30%以下的县(市)12 个。其中，城镇化率75%以上的24 个县(市)全为主城区，城镇化率位于60% －75%之间的10 个县(市)只有吉首市、津市市和资兴市3 个县(市)，其他7 个都是主城区，就是说湖南城镇化率大于60%的34 个县级行政区域只有3 个县(市)。

第一，仅从县(市)数量分布看，大部分县(市)城镇化水平均处于低水平状态，城镇化率低于40% 的县(市)60 个，占县(市)区总数的48.39%;低于湖南城镇化平均水平(47.96%)的县(市)80 个，占县(市)区总数的64.52%。第二，从县(市)区域分布看，长(芙蓉区、岳麓区、开福区、天心区、雨花区)株(荷塘区、芦淞区、石峰区、天元区)潭(雨湖区、岳塘区)及衡阳(珠晖区、雁峰区、石鼓区、蒸湘区、南岳区)的主城区城镇化率已经很高，个别城区已实现城镇化，城市基础设施完善。今后，这些区域新型城镇化建设的主要任务是基础设施的提质改造。大湘西地区的县(市)城镇化水平相对较低，邵(隆回县、绥宁县、城步县、新邵县、邵阳县、洞口县、武冈市)、怀(会同县、新晃县、中方县、芷江县、麻阳县、通道县、溆浦县、辰溪县、沅陵县)、湘西州 (凤凰县、龙山县、永顺县、古丈县)、永(江华、江永)、娄(双峰县、新化县、涟源市)的城镇化率都处于35%以下，多以发展农业为主，基础设施建设程度低，属于湖南新型城镇化建设的短板县(市)，是湖南省、市(州)及县(市)级政府重点关注和大力推进城镇化建设的县(市)。第三，从县(市)的分化程度看，不考虑城市主城区的城镇化水平，城镇化率最高的冷水江市(76.65%)与最低的隆回县(26.56%)相差50.09 个百分点，城镇化率低于30% 的县(市)有12 个，湖南各县(市)间的城镇化水平差距较大。因此，大力推进低城镇化县(市)的基础设施建设，努力提升湖南新型城镇化的整体水平应是未来一段时期的工作重点。

总之，目前湖南新型城镇化建设已取得较大进展，城镇化水平持续提高。但各市州和各县(市)城镇化水平差距较大，特别是除长株潭衡主城区外的其他多数县(市)城镇化建设仍处于低水平状态。这在一定程度上说明，要实现《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014—2020 年)》所规定的发展目标，今后相当长时期内，湖南新型城镇化建设的重心都应定位于县(市)和乡镇。湖南推进新型城镇化建设，重点应是大力建设和改善县(市)域范围内的县城及乡镇的基础设施，为农业人口向非农业人口转移提供保障。

表1 2013 年湖南省县(市)的城镇化率(单位:%)

二、湖南县域基础设施建设PPP 模式的应用基础

县(市)以及乡镇基础设施建设对于提高地区经济发展水平、改变城乡二元经济结构、改善人民生活质量具有重要意义。过去很长一段时期，我国并不很重视县(市)和乡镇基础设施建设，导致县(市)及乡镇基础设施建设大大落后于城市地区。要在县(市)以及乡镇地区改善落后的基础设施，仅仅依靠传统的政府财政和银行信贷等投融资模式是不够的，还需要充分发挥市场经济的作用，将雄厚的社会资本引入县(市)和乡镇基础设施建设。但与经济总量、人口规模、城区面积等条件较好的城市主城区不同，从规模上看，县(市)和乡镇基础设施建设规模较小、人口密度低，这决定县(市)和乡镇基础设施建设单位成本高;从项目性质看，县(市)和乡镇基础设施主要是农田水利、道路、电网等公共产品，县(市)及乡镇的道路和桥梁等设施不适宜收费运营;从经济效益看，县(市)和乡镇经济落后，居民收入水平不高，流出人口较大，直接导致基础设施使用率低，私营企业进入后难以收回项目的全部成本。这些因素大大限制了PPP 模式在县(市)和乡镇基础设施领域的适用范围。但是，随着经济的不断发展，将PPP模式引入县(市)及乡镇基础设施建设是可行的，具有十分广阔的运用前景。

1、城镇基础设施逐步完善

近年，湖南不断加大城镇基础设施投入力度，城镇生活条件得到很大改善。表2 所示，除城镇居民人均道路面积和每万人拥有公交车数等指标外，2011 －2013 年湖南城市基础设施主要指标均呈上升趋势。2013 年末全省城市道路长度10910.55 公里，城镇居民人均道路面积15.04 平方米，相比2011 年增长4.2%;每万人拥有厕所数2.59 个，相比2011 年增长2.7%;每万人拥有公交车9 辆，同2012 年数量相同;用水普及率96.9%，相比2011 年增长1.2 个百分点;用气普及率92%，相比2011 年增长4 个百分点;年末互联网宽带用户718.1万户，增长15.9%;城镇人均公园绿地面积8.99 平方米，相比2011 年略有增长，新增公园19 个;城镇建成区绿化覆盖率37.63%，相比2011 年增长了0.83 个百分点。湖南城镇基础设施建设取得较大成效，有效提高了公共服务质量，改善了湖南城市发展面貌。

表2 2011 －2013 年湖南城市基础设施主要指标

2、固定资产投资逐年稳步增长

表3 2011 －2013 年湖南固定资产投资(单位:亿元)

2011 －2013 年湖南社会固定资产投资额逐年增长，年均增长率达17.15% (表3)。分析统计数据，发现湖南固定资产投资呈现三大特点。一是城镇投资占比持续下降，农村投资增幅较大。城镇投资由2011 年的92.43%下降至2013 年的88.19%，农村投资年均增长率达57.9%，可见湖南正逐步加大县(市)一级基础设施建设投资力度，研究PPP 模式在湖南县(市)基础设施建设中的应用具有扎实的现实基础。二是民间投资额持续增长。2013 年民间投资已占全省固定资产投资总额的62.44%，私有资本投资已成为湖南基础设施建设投资重要来源，湖南基础设施建设实行PPP 模式具有雄厚的资本保障。三是固定资产投资呈现区域非均衡现象。湖南固定资产投资主要集中于长株潭地区和环长株潭城市群，湘南地区和大湘西地区投资额度较少，如何加大湘南地区和大湘西地区的基础设施建设力度，实现湖南省各区域之间的统筹、均衡发展，成为湖南各级政府关注的现实问题。

3、基础设施建设资金投入结构持续优化

表4 显示2011 －2013 年湖南固定资产投资的资金来源占比，湖南基础设施建设投资资金主要来源于自筹(自筹是指省本级及省级以下的财政预算支出)，国家预算内投资、贷款、债券、外资所占比例均较小，其他投资(包括民间资本投资)占比相对较大，占13%以上。可见，湖南基础设施建设的资金投入结构正持续优化，虽然政府财政在城市基础设施建设中的投资主体地位依然重要，但随着经济体制改革不断深化，投资主体多元化趋势渐渐加强。

表4 2011 －2013 年湖南固定资产投资的资金来源占比(单位:%)

4、社会资本较为充裕

随着经济发展水平提高，湖南社会资本充裕。排除2008 年经济危机的影响，2004 －2013年湖南金融机构存贷款余额均呈上升势态。2013 年全省各项存款余额26756.64 亿元，其中单位存款10960.39 亿元、个人存款15796.25亿元，比2004 年增加21256.17 亿元，年均增长率19.22% (图3)。社会资本投资城市基础设施建设有着巨大潜力，政府加快投融资体制改革，县(市)和乡镇基础设施建设推广应用PPP 模式可拓宽社会资本投资渠道。政府恰当引导、充分激励，社会资本可以在城镇基础设施建设中发挥更大作用。

图3 2004 －2013 年湖南省金融机构存款余额(单位:亿元)

5、PPP 应用的制度环境日益成熟

国家层面看，2014 －2015 年PPP 模式应用受到国务院、国家发改委和财政部前所未有的重视。发改委牵头的PPP 立法(特许经营法)工作正在积极推进;为规范PPP 项目操作流程，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。省域层面看，湖南省财政厅发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，并联合多家金融机构，优先支持PPP 试点项目融资，对PPP 试点工作卓有成效的市县以及规范运作且具有示范效应的PPP 试点项目，省财政采取以奖代补形式给予资金支持;成立专门的PPP 工作机构，加强对各地PPP 工作的指导。这些制度和措施，是县(市)以及乡镇地区推广应用PPP 模式必不可少的条件，将会极大调动社会资本参与县(市)和乡镇基础设施建设的积极性。

6、PPP 应用的成功经验不断积累

湖南部分县(市)和乡镇已有成功运用PPP 模式的初步经验。课题调研了解到，沅江市天然气管道、热电管网和衡阳市污水处理厂、垃圾发电厂等项目运用BOT 方式融资建设，运营状况良好。2014 年12 月22 日，湖南省财政厅、湖南省住房和城乡建设厅联合公布了总投资额达583 亿元的30 项全省政府和社会资本合作(PPP)示范项目，长沙县公交一体化项目、长沙县浔龙河生态示范点项目、湘乡市城市污水处理厂及配套管网工程项目、资兴市创新创业基地项目、永兴县的城乡安全引水工程项目和城南新区综合开发建设项目、嘉禾县城乡供水一体化及垃圾和污水处理打包项目、泸溪县沅江风光带景区开发项目均属县(市)基础设施建设运用PPP 模式的试点。2015 年1 月20日，永兴县公布一批政府和社会资本合作(PPP)项目，成功签署多个项目合作合同。2015 年7 月3 日，湖南省财政厅又公布了第二批52 项PPP 示范项目，预计总投资额达768 亿元;其中，属于县(市)基础设施(含交通、社会事业中的自来水厂和配套网管、特色乡镇)建设项目有24 项，属于县(市)生态环保建设项目有7 项，合计投资额近338 亿元，占该批示范项目总投资额的44%。城市基础设施建设PPP 模式应用的这些案例，为在县(市)及乡镇基础设施建设中吸引社会资本积累了宝贵经验。

三、湖南县域基础设施建设PPP 模式应用的制约因素

湖南新型城镇化过程中，PPP 模式虽已在省会城市、市州和部分县(市)得到一定程度运用，一些示范项目取得了较好社会经济效益。但在县(市)及乡镇新型城镇化过程中，PPP模式应用尚未进入良性运作阶段，还存在较多制约因素。基于相关政府文件和课题组调研数据，制约因素主要存在于经济社会发展环境、法律法规及制度、传统投融资模式和融资平台建设等方面。

1、经济社会发展环境欠佳

经济社会发展环境是湖南新型城镇化过程中基础设施建设引入PPP 模式的基础制约因素，对县(市)以及乡镇新型城镇化建设的制约作用尤为明显。

(1)经济发展总体水平不高。湖南地处中部丘陵地带，经济发展总体水平不高。2008 －2013 年湖南省地区生产总值呈持续上升趋势，但增长速度自2010 年起逐年下降，由2010 年的14.6%降至2013 年的10.1% (见图4)。

图4 2008 －2013 年湖南生产总值及增长速度

表5 2013 年中国31 个省级行政区城镇化率排名

(2)城镇化水平低。湖南部分县(市)和乡镇基础设施建设PPP 模式运用受到城镇化水平较低的制约。一是城镇人口比例较低。从湖南各市县城镇化水平看，2013 年怀化、娄底、永州和湘西自治州的大部分县(市)城镇化水平低于30%，甚至株潭的部分县(市)也处于城镇化水平的低端，这些市州的县(市)或者乡镇的城镇人口比重更低，大部分人口在家务农或者外出务工，无法给PPP 模式运用提供足够的劳动力。从全国各省城镇化水平看(见表5)，2013 年全国各省城镇化水平排名中，湖南居第22 位，处于中等偏下水平，湖南城镇化水平同全国其他省份相比存在较大差距，处于相对落后状态。二是城镇化水平发展较慢。湖南省2008 年城镇化率42.15%，2013 年相比2008年增加5.81 个百分点，平均每年增加1.16 个百分点。全国城镇化率2008 年和2013 分别为46.99%和53.73%，平均每年增加1.35 个百分点，湖南城镇化水平的年均增长率低于全国平均水平，未来还有很大增长空间。三是城镇人口受文化教育程度较低。湖南部分县(市)和乡镇新型城镇化中，从农业所转移出来的剩余劳动力没有真正的市民化，其文化素质和劳动技能无法满足PPP 模式项目建设所需劳动力的质量要求。

表6 2013 年湖南城市基础设施主要指标与全国、中部省份比较

(3)基础设施建设薄弱。引进PPP 模式虽是进行基础设施建设，但基础设施建设需要一定既有基础设施为基础。湖南部分县(市)及乡镇基础设施建设薄弱，一是交通基础设施薄弱。湘中、湘南和大湘西大部分县(市)及乡镇交通状况较差，大部分乡村还没有实现公交车常态化运营。二是水利基础设施薄弱。湖南大部分乡镇没有自来水公司，很多乡镇没有稳定的活性水源。三是基础配套设施不完善。表6 所示，湖南城镇居民人均道路面积、每万人拥有厕所数、每万人拥有公交车数、城镇用水用气普及率、城镇人均公园绿地面积、城镇建成区绿化覆盖率等指标均低于全国平均水平，中部六省中也处于中下位，湖南城镇基础设施建设同全国其他省份相比仍有不小差距。

(4)资源环境承载能力弱。湖南大部分县域资源环境承受能力较薄弱。一是水土资源非常紧张。大部分乡镇水资源、土地资源紧张，分布和规划很不合理，不利于引进PPP 模式进行基础设施建设。二是环境承载能力较弱。大部分乡镇生态环境状况较差，部分资源开采后造成的环境污染很难恢复。三是群众环境卫生意识不强。居民点和农家屋前屋后卫生状况堪忧，新农村建设居民集中居住后环境卫生没有得到根本改观。目前只有长沙县、浏阳县、攸县等少数县的乡镇环境状况良好，其他县域大部分乡镇环境脏乱差较明显。

2、地方政府财力不足难以支撑PPP 项目融资

湖南部分县(市)及乡镇新型城镇化进程中，基础设施建设大都采用传统的投融资模式，传统投融资方式在部分县(市)及乡镇新型城镇化过程中发挥了重要促进作用，尤其是在资金保障、风险控制和项目进展等方面起到了重要作用。但是，随着新型城镇化建设的深入推进，传统投融资模式已经无法在新型城镇化的升级发展中和经济社会条件较差的县(市)及乡镇发挥作用。调研发现大部分县(市)尤其是乡镇都有引进PPP 模式进行基础设施建设的迫切愿望，但是引入PPP 模式又受到传统投融资模式的制约。

(1)财政投入不足，引入PPP 项目缺乏政府引导资金。从湖南新型城镇化基础设施建设实际情况看，大部分PPP 项目的前期资金都需要全部或部分的政府财政资金投入，但目前地方政府特别是乡镇一级政府的财政收入少，基础设施建设财政缺口大。一是市县及乡镇政府无权发行债券，无法通过债券形式进行融资。二是乡镇政府的财政收入统归县(市)政府管理，乡镇政府财政支出只能依靠上级财政部门拨款。三是转移支付资金下达乡镇部分较少，大多由市县政府主导分配，且份额较少。

(2)土地流转受阻。湖南前些年县(市)及乡镇基础设施建设过程中，大多依靠转让或出租土地进行项目融资，这种融资方式能够确保资金足额到位。但是，随着经济社会发展的转型，土地流转筹资受到了较多阻碍。一是现有可供转让或者出租的土地资源有限，优质土地资源少之又少，靠土地资源获取财政收益的方法已经基本失效。二是投资商对流转土地的使用随意性较大，违背合同进行经营的现象较普遍，导致政府或者农户不愿意将土地续约。三是随着农民工返乡潮的影响，部分农民不愿意将土地再转让或者出租给投资商进行经营，违约现象一定程度上存在，挫伤了投资商的投资积极性。

3、县域基础设施建设应用PPP 模式存在较大风险

(1)县域基础设施建设项目对社会资本的吸引力弱。参与PPP 模式的社会投资通常都是追求利润最大化的。但是，新型城镇化建设过程中的县域基础设施建设多数属社会公共产品，社会效益明显，经济利润较低，乡镇一级基础设施项目的经济效益回报更低，而且大部分项目短期内根本无法实现经济效益。因此，社会资本大多不愿意参与乡镇层级的基础设施项目建设，导致乡镇基础设施项目难以引入PPP 模式进行融资。

(2)PPP 模式融资对行业项目选择存在局限性。根据以往实践经验，PPP 模式是采取公私合营的方式，参与PPP 模式的社会投资对经济回报的要求较高，因此，PPP 模式一般只适用于具有准公共产品性质的行业项目。因为准公共产品性质的行业项目可以通过收取费用，或者转租场地进行商业化运作。所以，新型城镇化建设进程中，乡镇政府要将基础设施项目进行分类，将准公共产品按照PPP 模式进行运作。

(3)PPP 模式运作项目的投资运营商选择存在风险。湖南部分县(市)及乡镇新型城镇化的基础设施建设项目，大多属于民生项目，项目经济效益不明显且在短期内难以得到经济效益回报。因此，一旦参与PPP 模式的社会投资商社会信誉和诚信度不高，项目建设过程中就会出现偷工减料、投资资金断裂等不良现象，而目前缺乏PPP 模式的进入门槛的制度及政策。因此，县(市)及乡镇一级基础设施项目建设引入PPP 模式进行融资，必须制定相关的政策门槛，对参与PPP 模式的社会投资商进行测评和考核。

4、PPP 运行平台建设受到制约

建设一个便捷有效的PPP 运行平台，是湖南省各级政府尤其是乡镇一级政府新型城镇化过程中基础设施建设项目引入PPP 模式顺利融资的关键所在。通过课题组对湖南部分县(市)和乡镇已有融资平台建设的调研，发现其对PPP 模式引入的制约因素主要表现在:

(1)PPP 模式运作机制未建立健全。当前，湖南新型城镇化基础设施建设引入PPP 模式进行融资，大部分乡镇一级政府运作机制没有建立，少数经济条件较好的乡镇PPP 模式运作机制很不健全。PPP 模式涉及担保、税收、合同、特许权等诸多方面，需要非常规范化、标准化的交易流程，但目前大部分乡镇能够实现的PPP 模式交易流程规范化程度不高，标准化运作较难［1］。

(2)金融保险平台未建立健全。PPP 模式运行需要多方参与，存在较大法律风险和利益风险，需要相关金融保险平台保障运行。调研发现，沅江市成立了土地信托投资公司，从法律、利益等方面规定土地的增值收益分配，保证土地的正常流转。但从湖南大部分县(市)及乡镇实际情况看，几乎没有与之配套的金融保险平台，既有金融保险平台很少有专门针对PPP 模式运作的金融保险方面的业务内容，部分与之相关的金融保险业务效果不明显。

(3)PPP 专业化机构和专业人才缺失。PPP 模式对湖南大部分县(市)及乡镇基础设施建设项目融资，都是一种比较新颖的模式，必须依靠专业化较强的PPP 模式运作机构和专门的PPP 模式运作人才进行经营管理。目前湖南大部分县(市)及乡镇这两方面都比较欠缺。从政府机构方面说，目前只有财政部成立PPP 工作领导小组及其所属的办公室，湖南省财政厅成立PPP 模式专门工作机构，从机制构建、机构设置、政策扶持、项目示范等方面开展系列工作，但是市(州)、县(市)、乡镇政府都没有成立相关专业运作机构。已经成立的PPP 专门工作机构，大多依靠既有的政府工作人员进行经营管理，缺乏专业视野和专业技能，而市(州)、县(市)、乡镇级几乎没有专业的运作机构，专门人才无从谈起。社会中介组织方面，目前湖南新型城镇化过程中县(市)、乡镇基础设施项目建设PPP 模式融资，几乎没有社会中介组织参与，相关社会中介组织缺乏PPP 模式运营的专业人才。

四、湖南县域基础设施建设PPP 模式应用的机制创新

推进县(市)及乡镇基础设施建设，需要用制度创新激发民间投资活力，不应局限于某一特定方式或固有模式。湖南应立足本省实际，构建具有湖南特色的基础设施建设PPP 模式运行机制。

1、创新基础设施建设PPP 模式应用的政府监管机制

制度经济学认为，由于存在信息不对称、不完全及外部性等原因，市场不能自行实现完全竞争均衡，也无法达成资源配置的“帕雷托最优”，因此，政府干预成为弥补“市场失灵”所造成的社会福利损失的必要手段。湖南县(市)及乡镇新型城镇化基础设施建设应用PPP模式，需要各层级政府部门加强监管，特别是财政部门充分履行其行政监管和资金管控职责，形成科学有效的政府监管机制，确保PPP 模式能够顺利融资，确保项目建设及维护资金来源充足，保障基础设施项目的顺利建成、运行、维护，保证参与PPP 模式的相关投资主体都能够获得相应的经济利益。

(1)应当建立政府部门联席会议制度。省、市、县、乡各级政府部门应当摸清PPP 模式引入新型城镇化基础设施项目建设融资的相关情况，跟踪县(市)、乡镇基础设施建设项目融资过程，一旦发现PPP 模式融资过程资金流出现异常以及项目建成盈利状况较差等现象，应当建立政府部门联席会议制度，各参与政府部门要定期举行相关会议，共同协商、通力合作，运用财税政策和日常工作协助等方法，及时有效监管PPP 模式融资过程中的交易流程、平台建设和收费定价等问题。县级财政部门可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的［2］。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

(2)完善政府责任追究制度，确保基础设施建设PPP 模式应用过程中政府责任的落实。目前县(市)及乡镇基础设施建设过程中，政府部门对相关项目建设的投融资问题监管敷衍塞责的情况比较严重，造成因资金问题阻碍项目建设的进度。因此，湖南省内县(市)及乡镇政府应用PPP 模式融资过程中，要明确自身的责任，对自身的责任形成制度性文件，对照文本进行清晰的内部监督。同时，要邀请社会中介组织、群众等参与对政府责任的监督。

(3)县(市)及乡镇政府要切实履行对PPP 模式投资主体的管理职责。一方面，目前参与县(市)、乡镇基础设施建设PPP 模式的投资主体素质不是很高、经济实力不是很强，相当部分投资主体资质不健全、社会诚信度低，甚至有些是依靠不正当手段参与到基础设施建设的投融资中。另一方面，县(市)、乡镇基础设施建设的PPP 模式应用中，很少看到上市公司投资主体参与。县(市)、乡镇政府职能部门要从市场准入、服务质量、社会公平、诚信度等方面对PPP 模式的投资主体加强管理。

2、创新基础设施建设PPP 模式应用的权力监督机制

设计基础设施建设PPP 模式运作“权力清单”、“负面清单”、“责任清单”，创新县(市)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用的权力监督机制。

(1)制定PPP 模式准入行业、准入主体的负面清单。一是针对湖南基础设施建设非收费项目或不能采用PPP 模式的领域，列示PPP 准入行业的负面清单，明确社会资本不能进入的领域，对清单项目外的行业或领域，市场主体均可不受限制的依法平等进入，真正实现湖南基础设施建设投融资的市场化运作。二是针对PPP 模式社会资本投资者良莠不齐现象，列示PPP 准入主体的负面清单，设立投资者进入基础设施项目领域的规模、企业性质、财务指标、技术条件、信用评级等门槛，对清单内容外的社会投资者，各类市场主体均可依法平等进入，以确保PPP 模式运作的公平有序。

表7 简略列示基础设施建设PPP 模式应用准入行业、准入主体负面清单，实际制定PPP模式负面清单管理制度时，应全面细化到具体行业和相关企业。

表7 湖南省基础设施PPP 准入的负面清单

(2)制定PPP 模式应用的政府权力清单。根据PPP 模式应用中政府部门的角色定位，构建省、市、县及乡镇各级政府部门的权力清单，即在PPP 模式运用于基础设施建设过程中，将不同层级的地方政府以及不同政府部门之间的权力和责任限制在法律框架范围内，以清单形式公开列示其审批权限和责任。政府官员在PPP 模式运用过程行使行政审批权时必须要有明文规定的授权，所有未经授权却在行使的行政审批权力，概属违法。

(3)制定PPP 模式应用的法定责任清单。针对基础设施建设PPP 模式应用出现的违法行为，列示法定责任清单，以清单形式明确政府权力清单和负面清单中的违法责任，细化政府在PPP 模式运用中的监管责任。PPP 模式应用推广尚处试点摸索阶段，若无有效的事中、事后监管，难以对放开准入的市场主体趋利行为进行严格监管，容易导致PPP 模式应用失败。加强事后监管，PPP 模式才能可持续应用于公共事业领域，“监管”和“放权”是辩证关系。

3、创新基础设施建设PPP 模式应用的资金筹集机制

(1)广泛采用项目收益债、ABN、资产证券化融资方式。可以广泛采用项目收益债、ABN、资产证券化等市场化方式，募集闲散的社会资金，用于PPP 项目的建设与运营，偿债责任应当由政府与社会投资者共同承担。具体运用层面，可分别针对有现金流的存量项目(公租房、保障性住房、棚改房和水利项目为主)和有专项现金流的存量项目(主要为铁路项目)，采用发行资产支持票据(ABN)、券商专项资产证券化、搭建PPP 项目交易专板、融资租赁、上市运作、AMC 处置等市场方式进行盘活，以评估后形成的既有资产为支持在金融市场上发行证券、售后租回、债务重组并完成融资。目前，深圳证券交易所已推出收费路桥、污水处理、供水、供电等公用事业存量项目的资产证券化产品［3］。其交易过程如图5 所示(省略中介机构与增级手段)。

图5 PPP 存量项目资产证券化运作机制

(2)设立PPP 基金。PPP 基金追求的是长期稳定的收益，正与新型城镇化建设中基础设施项目资金规模大、投资回收期长的特点相吻合。PPP 基金门槛低、效率高，可以充分利用社会闲置资金，资金募集的时间和资金募集的规模具有较大灵活性，有助于实现资金募集与项目建设运营需求的无缝衔接。目前产业基金的组织形式主要有公司制和有限合伙制。公司制产业基金有稳定性大、管理成本高等特点，有限合伙制则灵活性大、稳定性高且基金产品的风险和收益更为对称，有效弱化了道德风险［4］。因此，PPP 基金可以采用有限合伙制模式，由省、市(州)、县(市)财政通过财政预算安排发起出资，负责项目审核和监管;参与项目的社会资本作为普通合伙人负责具体的基金管理;追求长期稳定收益的金融投资者，如银行、信托、保险等可作为有限合伙人享受优先分红权利，但不参与基金的具体运作。

(3)推行社会资本知识产权入股方式，多元化PPP 股权融资机制。PPP 融资机制可分为债权融资和股权融资两种。债权融资中，我国商业银行往往要求项目母公司提供担保和抵押，很难以项目的预期收益现金流作为抵押取得贷款，故一般项目很难实现真正意义上的表外融资［5］。因此，可以推行PPP 股权融资，优化PPP 项目融资结构。目前我国基础设施项目建设股权融资对所投资公司和行业存在准入门槛，其转让退出机制又具有较大的复杂性，一定程度上限制了一般社会投资者的参与。为解决这一难题，应积极鼓励和引导社会资本以知识产权入股PPP 项目，提高PPP 项目建设和运作质量，并以法律文件形式对其进行规范，以达成PPP 模式吸收社会资本的目标。同时，应明确规范政府采取土地等实物投入或无形资产投资PPP 项目的方式，以确保社会资本投资者的利益［6］。

4、创新基础设施建设PPP 模式应用的中介机构和专门人才培养机制

PPP 模式涉及经济、法律、财务、合同管理和专业技术等领域，需要专业化的机构和人才参与。专业化的PPP 模式融资服务机构和业务娴熟的PPP 模式专门人才，是PPP 模式在湖南县(市)、乡镇新型城镇化基础设施项目建设中成功引入并顺利融资的硬件和软件。目前湖南县(市)、乡镇专业化的PPP 模式融资服务机构很少、PPP 模式专门人才缺乏，必须加强专业化的PPP 模式融资服务机构建设及PPP模式融资服务专门人才培养。

(1)构建PPP 专业咨询服务机制。2015 年4 月，财政部政府和社会资本合作中心出台《关于征集政府和社会资本合作(PPP)专业咨询服务机构的公告》，面向社会征集符合相关标准的PPP 专业咨询服务机构，以期服务于PPP模式运用实践。首先，湖南应当认真贯彻《公告》精神，通过政策倾斜引导省、市 (州)、县(市)及乡镇的PPP 专业咨询服务平台建设。其次，湖南应当尽快建立PPP 专业咨询服务标准体系，对相关从业资格和服务标准进行充分界定，设置PPP 专业咨询服务行业门槛和监管机制［7］。再次，构建湖南PPP 专业咨询服务从业人员考试和培训机制，实行湖南省PPP专业咨询服务从业考试制度，考试通过者发行从业资格证书，凭证上岗，全面提高服务人员的专业胜任能力，并建立PPP 专业咨询服务从业人员继续教育和培训制度。

(2)加强县(市)一级PPP 模式融资服务机构建设。越往基层PPP 模式运用推广越艰难，湖南省政府应更为关注县(市)一级PPP 融资服务机制的构建。首先，要在县(市)、乡镇政府部门整合相关资源，集中财政、国土、环卫等力量搭建专业化较强的PPP 模式融资服务平台，各级财政部门应具体针对服务平台建设开展专项预算编制、执行和监督工作;要鼓励和支持社会中介机构成立专业化的PPP 模式项目融资服务平台，为其顺利发展制订好相关政策文件和制度措施［8］。其次，PPP 模式融资服务机构平台内部要制定标准化的、规范化的PPP 模式融资服务流程，并就服务流程的过程加强内部监督和引入外部监督。再次，要从项目设计、融资、验收等过程加强PPP 模式相关法律、法规规章及规范性文件的宣传，制订符合PPP 模式运转要求的规章制度。另外，要协同相关乡镇政府部门为PPP 模式项目融资提供相关的政策支持，委托第三方技术指导服务平台提供PPP 模式融资服务的技术支持。

(3)加强县(市)PPP 模式融资服务专门人才的培养。一是要对现有参与PPP 模式融资服务的县(市)、乡镇政府工作人员加强专业知识培训，县(市)、乡镇政府相关职能部门公务员考试招录过程中要注意招录有经济学、金融学等相关知识背景的考生。二是要加强PPP 模式融资服务机构专业人才的监督管理，确保其工作在职责规定范围内进行。三是要监督隶属乡镇政府部门的专业工作人员要履行自身的公务员职责，社会中介组织的专业工作人员要对其职业素养进行管理，避免相关违法犯罪行为发生。

【注 释】

①文中数据，除有特别说明外，均根据历年湖南省统计年鉴、各市州统计年鉴以及市县政府统计公报统计整理获得。

［1］ 李公祥. 城市基础设施项目PPP 模式的运作方式选择研究［J］. 北京理工大学学报(社会科学版).2011，(4):44 －49.

［2］ 孙建强，沈 浩. 城市基础设施建设PPP 项目融资模式中的政府监管研究［J］. 建筑施工，2013，(6):554 －556.

［3］ 钱斌华. 构建智慧城市基础设施建设的PPP 模式［J］. 改革创新，2012，(10):15 －19.

［4］ 冯 珂，王守清，张子龙，赵丽坤. 新型城镇化背景下的PPP 产业基金设立及运作模式探析［J］. 建筑经济，2015，(5):5 －8.

［5］ 袁永博，叶公伟，张明媛. 基础设施PPP 模式融资结构优化研究［J］. 技术经济与管理研究，2011，(3):91 －95.

［6］ 黄拥政. PPP 模式应用与推广的战略思考［J］. 湖南财政经济学院学报，2014，(3):24 －32.

［7］ 白 锐. 城市基础设施建设项目PPP 模式运用研究［D］.重庆交通大学硕士学位论文，2012，(4):7.

［8］ 张利霞. 我国城镇化水平与第三产业发展关系的实证研究:1978 －2012 ［J］. 山东财经大学学报，2014， (3):57 －66.