政府购买居家养老服务现状分析

2015-07-09张瑞霞栗原栋许文博

经济研究导刊 2015年18期

张瑞霞+栗原栋+许文博

摘要：随着人口老龄化的加深，家庭养老功能的弱化，机构养老弊端的显现，以及居家养老服务政策的相继出台，如何更好地发展居家养老已成为解决当前养老问题的热点。以最早步入老龄化城市之一的南京市为例，通过对鼓楼区、秦淮区和建邺区政府工作人员和老年人的走访调查，探索政府购买居家养老服务模式的实施现状和需求现状，并根据分析结果为当前南京市政府购买居家养老服务的发展提供可行性建议。

关键词：政府购买;居家养老;服务质量评价

联合国教科文组织规定，一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例达到7%时，则该国家或地区就步入老龄化社会。2014年中国统计年鉴资料显示，2013年末我国人口总数达136 027万人，65岁及以上人口达13 161万人，占总人口比例增高到9.7%，远超过老龄化临界标准[1]。就南京而言，其老龄化继上海、北京、天津之后成为全国第四，比全国进入老龄化早了近十年。2013年末，南京市65岁及以上人口达81.28万人，占总人口13.64%，且年增长4%～5%，预计到2015年全市老人将近130万人。

老龄化的不断加剧，老年人家庭空巢化、家庭养老功能弱化和机构养老弊端显现等社会问题的日益突出使得我国养老形式严峻。面对上述挑战，南京市政府已在部分地方发展居家养老服务，其中，政府购买服务模式为主要模式，在缓解养老压力方面发挥重要作用。为更好了解南京特色政府购买居家养老服务模式，把握我国养老服务发展现状，本文以南京市政府购买居家养老服务为研究对象，探求其最新供需现状，从而发现其存在的问题，为政府购买居家养老服务的后续发展提供可行性建议。

一、政府购买居家养老服务供给现状

政府购买居家养老服务模式是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织管理并提供服务，同时，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费的养老服务供给方式[2]。南京市政府购买居家养老服务取得了显著成果，鼓楼区“居家养老服务网”被称为“中国式城市养老的南京鼓楼样本”[3]。

（一）服务对象

《南京市社区居家养老服务实施办法》中规定具有南京户籍且常住的五类老年人：城镇“三无”人员、农村“五保”人员、低保及低保边缘的老人、经济困难的失能、半失能老人、70周岁及以上的计生特扶老人、百岁老人可以申请政府购买养老服务。经民政部专业评估员按照能力评估指标对老年人进行能力等级划分后，确定其享受养老服务的资格条件及养老服务的等级，方可享受居家养老服务。

（二）养老服务社会组织

据有关统计，2012年南京市政府埋单的居家养老覆盖情况如下：全市共培育了726个养老服务社会组织，服务全市60%以上的老人;为全市近6 000名困难独居高龄老人提供政府买单生活照料服务[4]。2013年南京市共建成社区（村）居家养老服务中心1 248个。

以鼓楼区“心贴心”老年人服务中心为例，南京市养老服务社会组织的运作流程（见下页图1）。由服务对象向社区委员会提交申请，经社区委员会核实情况后，初审上报街道老龄办、区老龄办，最终确定资格条件。区老龄办与心贴心老年人服务中心达成协议，确定援助任务，服务中心再直接安排服务人员上门服务或者安排距离服务对象最近的养老服务站为其提供日托、送饭等居家养老服务。

（三）服务内容

当前南京市政府购买居家养老服务提供基本的“五助”服务，即助餐、助浴、助洁、助医、助急[5]。此外，一些规模较大的为老服务站还提供精神慰藉服务。根据老年人需求，及时掌握老年人心理的变化，对普遍性问题和极端的个人问题应给予适度干预，以满足老年人心理需要，促进老年人心理健康。据为老服务站主任透露，由于资金及专业人员的缺乏，该项服务当前并未得到普及，仍需进一步的发展。

（四）服务人员

当前政府购买居家养老服务的服务人员由专业服务者和志愿者两大团体构成。专业服务者数量较少，约占整体服务人员的20%，以30～50岁的女性为主，男女比例失衡现象比较严重。他们中既有大专及以上涉老专业的专业护理人员，也有培训再上岗的下岗职工及农民，文化程度差异也较大。专业服务人员需要经过劳动与社会保障部门培训，考取不同等级的护理员证书才能上岗，工作期间仍需要定期接受组织内部及当地民政部门安排的培训，以保证工作质量。据有关调查，每位养老服务人员平均服务8～10位老人，为每位老人提供每月20小时的服务，按政府以10元/小时的标准发放补贴，其平均工资在1 500元～2 500元左右，待遇处于较低水平[6]。

居家养老服务志愿者大多数是来自南京各高校的大学生及其他社会招募人员，在接受培训后，不定期地为社区老人提供居家养老服务。志愿者在整体养老服务队伍中所占比重较高，他们的加入缓解了专业服务人员的工作压力，为养老服务带来新气息和新思路。但由于其流动性大、不稳定、专业素质较差等特点，也为居家养老服务工作带来了众多不便。

（五）服务监督与评价

政府购买居家养老服务的监督工作由多级共同协作完成。首先，养老服务社会组织及各为老服务站自身对所提供给老年人的服务进行监督、评价，作为提供养老服务及核算服务人员薪酬的重要依据。其次，政府在掌握政府购买居家养老服务整体发展方向，提供资金支持的前提下，对养老服务组织所提供的养老服务进行监督评价，是明确社会组织准入资格，协助社会组织履行职责的重要过程[7]。此外，监督工作引入第三方专业评估机构，从而为政府调整政策和改善服务质量提供更为公正的建议，使更多老年人的养老需求得到满足，提高居家养老服务的保障水平。

二、政府购买居家养老服务需求现状

老年人对政府购买居家养老服务的需求主要体现在服务内容、服务人员两个方面，此外还包括其他需求。

（一）服务内容

当前老年人对政府购买居家养老服务内容的需求主要集中在生活照料、医疗服务及精神服务三个方面。对照以往调查结果，生活照料方面的各项服务长久以来是居家养老服务的基础内容，老年人对其需求一直保持较高水平。随着社会经济的发展和老年人健康意识的提高，老年人开始更多关注自身身体健康和精神健康，故对定期上门检查身体、上门看病、提供健康保健指导、陪同聊天及文体娱乐等服务产生较高的需求。从总体来看，老年人对居家养老服务的需求大有提高，对服务内容的多样性要求提高。本次调查中老年人对各项养老服务的具体需求情况（见下页表1）。

（二）服务人员

通过调查，老年人对政府购买居家养老服务的养老服务人员同样有一定期望。本次调查的调查对象主要集中于60岁以上老年人，他们表示更希望获得30～50岁女性服务人员的服务，主要原因在于女性细心、耐心等品质。其次，多数老年人对养老服务人员文化程度的偏好不明显。总体而言，老年人对其文化程度有一定要求，但并不高。

养老服务社会组织和为老服务站中服务人员反映：“当前服务人员数目有限，每个人平均所需照顾的老人在10人左右，工作十分紧凑，同时还要照顾到老人的情绪，有些事情处理起来十分困难。”某为老服务站主任表示：“发展政府购买居家养老服务，不仅仅需要公益的热情、敬老爱老的激情，同时还是需要物质的保障。当前提高服务人员的待遇水平是急需解决的，服务人员数目有限且流动性大很大程度上是由于这份工作的收入很难满足其自身的发展资金。”养老服务人员对待遇水平的需求应随社会发展得到相应满足，以保证居家养老服务持续长久改善和开展。

（三）其他需求

首先，调查中的老人们普遍表示希望政府购买居家养老服务的服务时间可以根据个人需求进行调整，破除统一标准的局面。一些生活需求较多的老人希望得到更多被照顾的时间。其次，多数老年人的子女表现出参与服务监督的热情和渴望，希望能够参与到养老服务的监督评价中，从而协助社会组织提供更贴合需求的服务，确保服务人员按时地保质保量地完成养老服务。另外，当前存在大量不满足享受服务条件的边缘老人，他们处于社会的“夹心层”，工资水平较低，子女不能及时提供照顾或无法承受养老院等机构的消费水平，这些老人迫切希望政府扩大政府购买居家养老服务的覆盖面，解决自身养老需求。

三、政府购买居家养老服务存在的问题

通过对南京市政府购买居家养老服务供需现状的分析及服务质量的评价，发现当前其存在的一些亟须解决的问题。

（一）覆盖面小，供不应求

根据调查显示，众多老人对居家养老有需求，尤其是低收入的“夹心层老人”，他们的子女不在身边，同时没有足够的经济收入进入养老机构。但是，当前政府购买居家养老服务的覆盖面极其狭小，南京某社区仅有不足十人符合申请条件，并成功享受服务。目前，政府政策的严格限制、资金的缺乏、工作人员的数量不足、工作的强度和密度、工作人员工资待遇等都为居家养老的进一步发展带来了挑战[8]，居家养老服务出现了严重的供不应求情况。

（二）服务内容有限，缺少个性化服务

根据调查显示，由于资金短缺、人力物力缺乏等，南京市开展的居家养老项目很多都是“名存实亡”的，不能满足老年人的多样化需求。当前居家养老服务内容主要集中在生活照料和家政服务方面，工作人员为符合享受居家养老服务条件的老人提供上门服务，定期为老人进行上门送餐、打扫卫生、洗衣、洗澡等服务，尚缺少医疗护理服务和日间照料服务[9]。此外，居家养老服务提供的主要是物质方面的帮助，仍然缺少对老人精神方面的呵护，老年人精神需求得不到满足。

同时，基层组织及社会组织缺少对老年人需求的了解，对老年人实施统一服务标准，为不同的老年人提供同样的服务，同样的服务时间。这不仅不利于满足老年人多样的养老服务需求，提高老年人对养老服务的满意度，影响政府购买居家养老服务的服务质量，并且在一定程度上不利于社会资源的整合，造成社会养老资源的浪费。

（三）政府购买居家养老服务的服务队伍有待扩大，待遇有待改善

居家养老服务人员的严重不足不仅会影响养老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。供需对比发现，目前提供居家养老服务的组织中正式的工作人员只占很小的比例，活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的志愿者。居家养老从业人员的待遇比较低，职业认可度低，人员流动性大。绝大多数的从业人员属于临时工性质，基本上没有社会保险等福利，很多从业人员也是迫于无奈从事服务，一旦有更好的工作机会就会放弃服务转投他行，人员稳定性差。此外，我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，志愿者来源中最多的大学生志愿者的志愿服务也因与课业时间冲突而受到影响。

四、促进社区居家养老发展的政策建议

（一）丰富政府购买居家养老服务的服务内容

随着老年人对养老服务的需求的增长，充实居家养老服务的服务内容成为必然的趋势，其中最重要的是将医疗服务纳入到居家养老服务中，为老年人提供上门身体检查和治疗[10]。组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，提供疾病预防、自我保健、伤害预防、自救和心理健康指导等服务成为趋势。实现该目标，需要克服提供医疗服务的资金困难、上门医疗服务的安全问题等各方面的问题[11]。其次，要重视增加养老服务中精神方面的活动，为老年人提供更多的精神慰藉。同时，政府应尽量改善“只提供白天的服务，晚上则无法上门。也就是说，能够享受居家养老的，只能是那些生活尚能自理的老人”的服务现状。

（二）明确服务对象，按需提供适合老年人的居家养老服务

根据现实的需求，及时调整居家养老的政府政策限制，进一步完善评定机制，将经济状况处于中间阶段的“夹心层”老人纳入服务范围。根据每个老年人的生活条件、身体状况的具体情况确定补偿标准和服务内容项目等，以满足养老需求，实现节约社会养老资源，提高服务满意度的目的。

（三）壮大政府购买居家养老服务的人员队伍，提高专业化程度

一方面，要不断加强对专业人员的培养，加强对养老服务志愿者的培训，提高养老服务人队伍整体的素质和专业性，提高养老服务质量[12]。要制定专业服务人员的上岗标准，加强专业化培训，特别是要加强社会工作技能的培训，提高服务人员的工资待遇，加强对服务人员的管理与监测，定期进行评估，奖励优秀的服务人员。另一方面，要壮大志愿者的队伍，集中社会中更多的人员力量到养老服务的志愿活动中来，使养老服务人员队伍在数量上得到充实。

（四）健全完善监督和评估体系

建立多层次的政府购买居家养老服务监督和评估体系，是实现其健康持久发展的必要手段。当前，政府购买居家养老服务的监督和评估由国家民政部门、社会组织自身及第三方机构完成，而最直接接触居家养老服务的消费者对其的监督与评价结构却严重短缺[13]。建立健全“政府—社会组织—第三方机构—消费者”的多层次监督和评估体系，需要将享受相应服务的老年人联系起来，表达对所享受养老服务及服务人员的评价与看法，从而为改善政府购买居家养老服务提供直观的建议。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（2014）[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm.

[2] 刘红芹，包国宪.政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例[J].理论与改革，2012，（1）：67-70.

[3] 周巍，郝苏明，丁安详.中国式城市养老的“鼓楼样本”[N].老年周报，2009-06-01（2）.

[4] 董婉愉.南京老龄化比全国早来十年[N].扬子晚报，2012-07-02（2）.

[5] 南京市民政局.南京市社区居家养老服务标准（宁民夫[2013]7号）[EB/OL].中国·南京，2013-10-13.

[6] 彭艳芳.城市居家养老福利服务政策分析——以南京市G区为例[D].南京：南京师范大学硕士学位论文，2011.

[7] 范炜烽，祁静，薛明蓉，郑庆，甘筱敏.政府购买公民社会组织居家养老服务研究——以南京市鼓楼区为例[J].科学决策，2010，

（4）：19-94.

[8] 周秀平，王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[J].公共论，2011，（2）：107-111.

[9] 刘益梅.社区居家养老服务模式的实现路径探讨[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2014，（2）：117-121.

[10] 高磊，许琳.居家养老服务研究综述[J].法制与社会，2011，（33）：191-194.