全面推进“一城一交”模式

编辑/楚峰

全面推进“一城一交”模式

编辑/楚峰

中心城市交通管理体制正朝着“一城一交”的方向发展，但也存在着部门交叉、规划衔接补偿、交通运输服务管理亟待完善、投融资机制有待创新和综合执法缺乏综合体系等问题。中心城市交通管理体制改革下一步将如何发展呢？

什么是城市综合交通管理体制？从管理方式来看，包含公路、水路、轨道交通等多种交通方式；从管理环节来看，包括规划、建设、管理、服务等工作环节。一个城市由一个综合的部门来负责公路、水路、公共交通、出租汽车、城市轨道交通的统筹管理，并与航空、铁路等交通运输进行综合协调。这个综合部门是城市政府的一个经济技术职能部门，统一提供交通系统的规划、建设、管理和服务。

交通运输部科学研究院城市交通研究中心主任助理彭虓在“2015国际城市交通发展论坛”中指出，城市综合交通管理部门应该具备对所有交通资源要素进行统一规划、统一协调、统一管理、统一调配的职能。城市综合交通管理体制改革不能仅局限于城区内，必需扩大到城乡范围，甚至区域范围，才符合可持续发展的要求。

彭虓介绍，当前城市综合交通管理体制存在三种发展模式：多部门交叉管理模式、城乡道路运输一体化管理模式、“一城一交”综合管理模式。三种模式之间存在一定的演进关系，即由单纯的为管理而管理逐步走向管理、服务并重和以人为本，管理层次由多到少、管理机构由繁到简、管理效率由低到高、管理职能由微观到宏观、管理体制由分散到集中。此外，还有一种模式—区域交通一体化管理模式，这是未来发展的最高模式。

为什么要进行城市综合交通管理体制改革？彭虓认为有五方面的必要性：综合交通运输体系基本特征的体现，完善府际关系的需要，提高政府行政效率的需要，促进综合交通发展的需要，改善政府公共形象的需要。

综合交通管理体制改革现状

为了全面了解综合交通管理体制改革的基本情况，彭虓他们对全国36个中心城市交通管理情况进行了调查。通过梳理管理方式和管理环节二维结构，得出结论：全国36个中心城市中有26个中心城市是实现了城市综合交通体系的规划编制，其中有15个城市加强了与铁路、民航或邮政的协调职能，此外在上海、石家庄、昆明三个城市，交通运输部门还整合了城市交通轨道的规划职能。这些中心城市经过2008年第六次国家行政改革，他们的改革方向集中在规划建设、运营服务、投融资、政策法规一体化发展方向。从改革的基本构成上来看，在基本要素方面涉及到多个交通方式、多个管理环节，在管理上涉及到政策法规、标准执法等各个领域，此外还探索了在资金、服务、票价等市场要素的改革，以及信息资源信息技术等技术方面的一些探索。

彭虓介绍，2012年进行了新一轮的城市交通行政管理体制改革，中心城市取得的一些基本特征如下:

首先，“一城一交”综合管理模式城市增加，机构职能进一步扩大。截至目前，北京、天津、上海、重庆、广州、深圳等13个城市设置了“交通（运输）委员会”。上海和天津为适应十八大后交通运输大部制职能进一步调整而新成立“交通委员会”的城市。此外，长沙、合肥、兰州这3个城市的交通运输部门尽管名称为“交通运输局”，但其职能已经跨入“一城一交”综合管理模式行列。

其次，“交通（运输）委员会”的职能多数已经进一步扩大。除了传统的公路水路职责外，增加了综合交通运输体系规划、城市公交和城市轨道交通的运营管理及与铁路、民航、邮政等的协调管理职能。

其三，所有中心城市均已实现城乡运输的一体化管理。各中心城市将城市公共交通的管理职能划归交通运输部门，实现了城市层面公路和水路客货运输、城市公交、农村客运及出租汽车由一个部门进行统一管理。

最后，多数城市的交通运输部门的综合运输协调职能得到进一步加强。

目前，多个城市还建立跨部门协调机制，有效解决城市交通综合协调问题。以上海为例，上海为了推进监督、管理、执行相分离，设置了比较清晰的层级：第一是决策执行层，两级政府在规划、建设、运输、组织和执法等方面进行分工和设立责权范围，在具体管理上形成了并联审批、联勤联动等工作机制；第二是决策协调层，在省、直辖市层面是长三角地区合作与发展联谊会议，在市级层面是交通协调保障联席会议、静态交通领导小组、交通节能减排联席会议、道路安全联席会议、内河水运发展领导小组、推进公交优先发展联席会议、地方海事机构与水上公安机关联动联勤协作会议等，在行业管理层面，有大量“一事一议”的协调平台。

北京市也在探索综合协调的一些工作，比如北京市交通委同民航华北局、北京铁路局、北京市邮政管理局、北京市气象局，正在积极探索建立北京市综合运输服务工作机制。通过建立日常的沟通联系机制、专项工作会商机制、信息交换共享机制、安全应急保障机制，加强北京市交通部门与民航、铁路、气象等部门的工作融合与衔接。

各地还在积极深化交通行政审批制度改革。一是承接部、省级交通运输主管部门下放的审批权，二是认真梳理城市层面需要取消和下放的审批权，三是建立交通运输主管部门权力清单制度。以上海为例，上海市积极探索推行“行政权力清单制度，既受又理、管办分离”改革，将其工作重心转向制定规划、调查研究、拟定政策、监督检查等方面。

各地积极探索公共汽电车特许经营制度和服务质量招投标制度，加快推进经营主体结构调整，积极探索政府购买公共交通服务机制。比如，杭州探索政府采购公共服务在线路经营权资源配置模式等方面的改革与应用。

左图：广州的BRT岗顶站右图：广州的BRT体育中心站鸟瞰

存在的问题

总体来说，中心城市交通管理体制正向着“一城一交”的方向发展，各地在行政管理体制、综合交通协调机制、交通运输服务管理、投融资机制和依法治理等方面取得了一定的成绩，但同时也存在一系列问题。

一是真正意义上的综合交通管理体制尚未形成。城市交通运输管理主体仍然分散，运输方式间的矛盾依然突出；简政放权的动力不足，成效有待检验；城市轨道交通建设与运营管理权分割，运营安全监管难度大；交通运输安全管理有待加强。

二是职能调整不到位，规划衔接不畅现象普遍。交通规划是交通工作的初始环节，多数中心城市虽然在交通部门“三定”方案中规定了组织编制综合运输体系规划，负责交通专项规划的职能，但实际上目前此项职责基本上仍保留在规划部门，大多数城市的交通部门还处在参与研究的层面。

三是交通运输服务管理亟待完善。目前，尚未建立完善的政府购买公共服务机制，综合运输职能管理和信息化服务水平不高，公众参与的层次低，影响能力不明显。

四是交通投融资机构亟待创新。政府支出负担较重，新增投资压力大，从整体上看，政府财政支出负担依然较重。原有融资渠道缩窄，社会资本引入存在挑战，地方融资平台债券仅剩下一年的发行时间，且发行额度从严审核，并纳入地方预算管理。此外，土地政策影响交通综合开发，按照国家土地出让政策，只要含经营性用地，必须按照“招拍挂”模式进行操作，加大了运营企业竞标成功的难度，难以实现“枢纽/地铁+物业”的开发模式。

五是交通运输行政执法缺乏综合体系。行政执法与刑事司法衔接机制基本没有建立。行政执法自由裁量权的行使依然存在随意性，行政执法经费由财政保障制度支出尚未落实。道路运输、公路路政行政执法存在执法主体较多的问题，已经开展综合行政执法的中心城市在试行中遇到综合执法和行政许可后监督检查的新交叉、推诿等问题。

发展趋势

彭虓介绍，综合交通管理体制改革的未来发展趋势可以总结为三个层面：目标层、任务层、工作层。在目标层，按照中央的部署，推进交通运输体系和运输能力的现代化建设。任务层是综合交通资源的合理配置和运输历体制的成熟规范。工作层是机构调整、事权关系、职能配制、权利运行等。同时还要考虑推动因素和制约因素。推动因素是全球化经济增长和交通运输多样化推动交通一体化、新型城镇化。制约因素是交通体系建设水平和财政能力等。

城市综合交通运输体系改革发展趋势，在机构调整上，朝大部门和大交通方向发展；在权力运行机制上，实现决策、执行、监督既相互协调又适度分离，既能提高权利的运行效率，同时也能规范权利的监督使用；在资源配置上，要逐步实现“投资、建设、管理和养护”相分离的运行机制；在事权关系上，应明确“政企、政事、事企和政资”分开。

下一步，中心城市综合交通管理总体思路是实现交通运输的体系治理能力和治理体系两个转变，一个是城市交通被动发展向主动发展转变，另一个是粗放式管理向精细化管理转变。基本途径是“加强一个设计，树立两个观念，推进三个治理”。

具体来说，继续深化体制改革，全面推进“一城一交”模式。积极创新协调机制，提高运输管理的效率，短期内无法通过体制改革，尤其是行政体制改革来解决综合交通管理问题，可以加大协调机制的建设，行政管理体制只是一个基础，其实发挥功效最大的还是协调机制。加快落实政府购买服务的机制，主要集中在完善政府购买服务制度配套的公共交通运营服务成本核算机制。大力推进公众参与的机制，整个国家城市居民、城乡居民参与到城市运输综合体系里比较弱。继续加强推进依法治理，整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法和联合执法。同时，在交通运输安全管理方面、智能管理和信息化管理方面都还有很多的工作需要去做。