浅析如何推进国家治理体系和治理能力现代化

李可福

国家治理体系和治理能力现代化，是我们党探索社会主义社会治理取得的最新成果，吸取了古今中外有关治理理论及其实践的优秀成果，内涵丰富、指向明确、意义深远。

一、深刻内涵及深远意义

（一）深刻内涵

习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”

习近平总书记的重要论述揭示出国家治理体系的科学内涵：从本质属性来看，国家治理体系是中国特色社会主义制度体系的集中体现，强调在党的政治领导和政策推动下治理国家的一系列制度和程序；从治理结构来看，国家治理体系主要包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系，且这六个体系是有机统一、相互协调、整体联动的运行系统；从治理目标来看，就是要实现国家治理体系的规范化、法治化、民主化、效率化、协调性。而能否实现法治化对于推进国家治理体系现代化至关重要。

习近平总书记指出：“国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”从治理主体角度讲，有效的治理，突出强调社会公共事务的多元合作治理；从权力运行角度讲，有效的政府治理，必须合理定位政府职能，明确政府与市场、政府与社会权力的边界范围；从组织结构角度讲，有效的治理，必须以科学合理的政府组织结构为基础，重点是要优化政府职能配置、机构设置，完善行政运行机制。

国家治理体系是国家治理能力的制度体系保障，国家治理能力是国家治理体系在实践中的绩效彰显，两者相辅相成，统一于国家治理现代化的实践之中。

（二）战略意义

在我国全面深化改革转型期，提出国家治理体系和治理能力现代化，标志着中国共产党人对治国理政规律的认识上升到了全新的高度，对推进中国特色社会主义事业，具有深远的历史价值和重大的现实价值。

1.丰富了现代化的内涵

国家治理体系和治理能力现代化这一战略思想，深化了我们对社会主义建设规律的认识、拓展了我们对社会主义现代化内涵的理解。过去我们提出的“四个现代化”，主要是从经济发展的角度界定的。国家治理体系和国家治理能力现代化，属于政治和思想上层建筑，是从制度建设的层面提出的现代化，实质上是要求我国实现政治现代化，这是对我国社会主义建设规律认识取得的新成果。

2.指明了全面深化改革的方向

提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国全面深化改革指明了前进方向。全面深化改革，就是要总结国内成功经验，借鉴国外有益经验，勇于推进理论创新和实践创新，就是要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要建立和完善一整套促进经济社会良好发展的制度和体制机制。

3.创新了国家治理的基本理念

十八届三中全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从以前的统治、管理到目前的治理，表达出的是多元主体合作共赢善治的治理理念变化，最显著的就是政府不再只是治理的主体，同时也是被治理的对象；表达出的是治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治；表达出的是治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，其有效性大大增加；表达出的是治理的基本方式必然是法治，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。

4.提供了强大动力

治理理念追求秩序稳定这一价值目标，是毋庸置疑的，但它只是初级价值，还有更高的价值目标。治理主体多元化，突出了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治，有助于扩大人民民主；依法治理应有助于实现社会正义，国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度；国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。所有这些价值追求有利于激发社会活力，为我国社会主义现代化建设提供强大动力源。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求

推进国家治理体系和治理能力现代化，始终要坚持中国特色的社会主义道路的总方向、始终在宪法规定的基本框架内、始终基于中国国情探索适合中国的治理体系，不断提升治理能力，彰显治理效能，巩固和发展中国特色社会主义。

（一）必须在中国特色社会主义制度框架内推进

习近平总书记强调：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”。可见，坚持和完善中国特色社会主义制度是国家治理体系和治理能力现代化的前提，中国特色社会主义制度规定了国家治理体系和治理能力现代化的性质和发展方向。改革开放以来，我国取得巨大进步的基础是在中国共产党的领导下，带领全国各族人民找到了一条建设中国特色社会主义的道路，形成了一套中国特色社会主义制度。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是我国政治制度的根本特征，是我国最重要的政情。我国治理体系和治理能力现代化是在这一制度框架内进行的。

（二）善于借鉴古今中外治国理政的经验教训

在肯定我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的同时，也应看到其不足之处，善于借鉴古今中外治国理政的经验教训加以改进。历史上诸多文明都积累了丰富的国家治理经验，形成了大量国家治理理论。我国历史悠久，古代政治文明中蕴含着大量治国理政的经验和理论。西方资本主义文明在其发展过程中也积累了大量治理现代资本主义国家和社会的经验、做法和系统理论。这些都是我们在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中可以对比、分析和吸收借鉴的。

（三）必须以法治为基本方式协调推进

国家治理体系和治理能力的现代化的本质就是通过严格的法治防止公权力的越位、缺位和错位，并以法治保障公民的权利对公共事务的有序参与、有效表达，在对公共事务的处理进行合法性程序监督的基础上，再附加舆论监督的城墙，既防止公权力的滥权和懒政，也防止私权利的滥用和民粹的煽动，进而实现经济社会环境的和谐发展。坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，就是为了更好地保障人民群众依照法律法规管理国家事务和自身事务，保障人民实现当家做主。

三、面对的主要困境

21世纪是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，而国家治理、政府治理和社会治理内容庞杂、任务艰巨，在推进过程中自然会面临多种困难和挑战。

（一）社会分配差距较大

国家治理现代化最现实的反映就是国民经济的良性增长和人民生活水平的大幅提高。社会主义初级阶段的分配制度是“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。由于我国现阶段人口现状及国情的具体情况，在行业之间、区域之间和城乡之间分配差距较大是客观存在的，而这直接关系到整个社会的分配公平问题。分配不公平就不能有效地刺激个体的需求和对自身发展的追求，就会打击再劳动和再发展的积极性。因此，分配不公是实现国家治理现代化面临的困难之一。

（二）消极的社会舆情带来的负面影响

公众表达个人意见、参与公共事务监督管理在当今网络时代越发便捷，实现国家治理现代化将会面临更复杂、更突出的矛盾和问题。社会舆情在发挥正能量的同时，也会带来消极的社会影响。由于消极的社会舆情传播快、伤害深、传播方式多样，很难有效及时应对。尤其是“舆情问政”成为当前一种新兴的监督方式，负面的社会舆情阻碍了政府和民众之间的有效沟通，真相扭曲容易产生不良的社会心态、激化社会矛盾，影响社会和谐稳定，阻碍国家治理现代化的实现进程。

（三）公民有序政治参与能力不足

党的十七大强调：“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人们依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事务”。国家治理体系和治理能力现代化就是要实现治理主体多元合作共治的局面，这就要求广大公民及其社会组织有序政治参与。因为有序政治参与有利于保障公民的利益诉求、有利于推进民主政治的发展、有助于政治统治的合法性和体现现代国家公共行政的公共性，而这些正是国家治理体系和治理能力现代化所追求的价值目标。现实政治生活实践中，由于个人及社会组织的政治资源、参与意识、参与能力以及参与技能参差不齐，难以形成有效的政治参与和承担其治理主体地位，从而影响民主管理、民主决策、民主监督的政治效能，这将对社会治理提出挑战。

四、实践路径探讨

习近平总书记强调，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。要有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。改革是循序渐进的工作，既要敢于突破，又要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，确保实现改革的目标任务。

（一）形成多元共治共赢的善治格局

管理体制下，强调政府的绝对主体地位，市场、社会、民众的力量比较薄弱，甚至缺席，这导致了社会资源配置效率的低下。国家治理体系和治理能力现代化强调社会公共事务的多方合作治理，处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是治理能力现代化的关键；处理好政府与民众及其社会组织的关系，让人民群众及其社会组织以主体身份参与到社会治理中去，实现自我治理，这是治理能力现代化的突破点。但是，我们也要清醒认识到政府、市场、社会组织、人民群众在不同领域发挥治理的主体作用，这是一种互动与合作的关系，各主体依法高效运转的同时，强调纵横交叉协作，从而形成协作共赢的善治格局。

（二）把握好治理的着力点

以提升治理主体治理能力为重点。习近平总书记指出，只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

以转型时期国家治理的主要内容为抓手。一是维护社会和市场秩序；二是防范、处理天灾人祸等社会风险；三是调和、处置社会纠纷和冲突；四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群；五是引导和监管基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域。

（三）注重体制机制改革的协同性

国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新。十八届三中全会指出，坚决破除各方面体制机制弊端，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。在实践中，一方面，至今仍有一些机构只有权力而几乎不承担责任，政出多门、职责不清、职能错位等现象还不同程度地存在。另一方面，要根据社会发展和人民群众的新要求，健全和完善政府治理和社会治理制度。比如，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须放权。但社会治理方面，政府应在维护秩序、化解风险、处理危机等方面掌握主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。这就要求政府不仅要有紧急情况下应急处置能力，更要有常态下矛盾纠纷预防化解能力。

（四）总结治理改革创新经验，不断完善治理制度

在政府治理和社会治理改革丰富实践中，系统总结各地的成功经验，上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。从根本上说，经济社会发展、民主政治进步、人民需求和全球化冲击是国家治理体制改革创新的动力；但压力、激励和制度则是直接动力，其中制度是长久性的动力所在。政府治理和社会治理的改革创新成果，最终要用制度的形式得以固定和推广，不断完善我国治理体制机制，不断提高治理能力和水平，以满足广大人民群众迫切需要。

作者单位：中共重庆市合川区委党校

责任编辑：宋英俊