垂直权力的优化配置

刘萨娜

目前，我国正处于全面深化改革阶段，深化政治经济体制改革有利于适应当前中国经济社会的发展。政治经济体制改革的实质是实现垂直权力的有效配置。

垂直权力的配置是指在权力系统中各个层级主体之间的权力分配和行使。其主要有两种形式：垂直权力的分化和垂直权力的整合。垂直权力的分化主要是指对行政权力结构进行纵向的划分以实现政府的目标。垂直权力的整合是指为了实现既定目标，对各层级政府进行协调与整合，权力分化给各层级政府后，各层级政府要完成组织给予的任务时并且在完成任务时达到统一，通过对各层级政府的有效控制和协调，使权力机制能够良好地运行。

垂直权力配置目前面临着一些困境。由于垂直权力的分化主要体现在对权力的分解上，即上级政府适度地放权或分权给予次级政府，层级结构的科层性决定了在权力的配置过程中上级意志对权力的分解起主导作用，上级可以根据自身意志有权决定分予下级多少权力，而忽视下级自主性，不根据下级自身实际需要分权导致权力的闲置和浪费。垂直权力的整合主要体现在权力的可控上，即上级对下级的控制，保证权力系统的正常运行。层级结构的复杂性导致垂直权力的可控性失效，助长下级政府的权力的逐步扩张和权力的滥用。

一、垂直权力的配置优化

垂直权力的运作离不开层级结构，垂直权力的合理配置也离不开合理的层级结构。层级结构一般具有稳定性，但稳定不代表一成不变，需要根据实际情况进行适度地调整，比如是否增减管理层次、改变管理规模幅度等。垂直权力的合理配置与层级结构的调整是紧密相连的。垂直权力的优化配置主要体现在垂直权力的有限整合和垂直权力的适度分化。

（一）垂直权力的有限整合

结合我国的行政管理体制的改革进程，垂直权力的优化配置首先在权力的有限整合上。垂直权力的有限整合主要体现在20世纪80年代以来我国推行的市管县体制。所谓的“市管县”体制就是指以中心城市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡权力的一体化。市级建制是垂直权力分合的重要节点。

随着改革开放的不断深入，商品经济引入流通领域，传统的计划经济体制逐渐开始出现弊端，计划经济体制下的垂直性依旧突出，条块分割、城乡分割现象十分明显。市管县体制的实施，重新梳理了省级以下政府的垂直权力结构，在以经济发达的中心城市为依托，整合了区域划分范围内的城乡和县域经济的发展，对我国正处于经济发展和社会转型过程中发挥着重要的作用。

一是加强了对县域的行政管理。建国以后，我国长期实行市县分治的行政体制，在当时特定政治经济环境下，省若直接管理县，则会造成管理幅度过大、行政运行成本过高进而导致行政效率低下。这时将省与县之间的市级权力由闲置变为实权，起到了加强对县域的行政管理的作用，适应了当时的政治经济发展环境。

二是促进了区域市场的统一。市管县体制较好地打破了建国以后我国实行市县分治体制下出现的城乡分割局面，促进了区域市场的统一。它不仅使城市发展有了较大的腹地，扩大了城市的自主发展权，还激活了农村经济的发展活力。城市利用自己的经济资源优势来带动农村的经济发展，实现了城乡资源共享和资源的合理配置，促进城乡协同发展。

三是加快了城市化的进程。在传统的计划经济体制下，城乡分割致使城市化发展缓慢。尤其是在20世纪60、70年代，基本上处于停滞不前的状态。实施市管县体制后，突出了城市的中心地位，推动城乡经济的大力发展，加快了城市化发展的进程；与此同时经济的大力发展推动着城市文化与乡村文化的相互融合和渗透，有利于实现劳动力素质的提高。

（二）垂直权力的适度分化

经济基础决定上层建筑。经济基础发生变化，行政权力的内容和方式也同样会发生改变。随着市场经济体制的确立和社会的成功转型，市管县体制对于县域经济的发展积极作用减弱。市管县体制已不能完全适应现有的政治经济体制，市管县体制的存废，已成为学者和社会当下讨论的热点议题。因此，垂直权力根据现实生态需要再一次进行适度地调整，由垂直权力局部的有限整合到适度地分化。实行强县扩权和省管县体制来代替现有的市管县体制是垂直权力适度分化主要表现。

一是市管县体制存在诸多种种弊端，垂直权力在市级过度分化带来的缺陷和问题日益凸显。首先，市管县体制将市级权力由虚权变为实权，行政层次由原来的四级变为五级，人为的层次的增加不仅在于使行政运行成本扩大，更主要在于行政组织的层次越多，信息的真实性就大大减少，行政效率低下，反过来使行政成本成本增加；其次，市与县都承担着各自的应有的经济社会责任，相应的都为更多的为自身发展争取更多的利益。实行市管县后，归属于地级市的县（市）处于弱势地位，地级市利用自身的强势地位，侵犯县（市）乡的合法权益，如财源截流、一刀切、“市吃县”、“市卡县”现象，把其大量的人力、物力、财力都投入到城市的发展中，而忽略了农村的经济社会的发展，造成城市与农村之间发展的不协调，进一步阻碍了城乡一体化发展的进程。最后，虽然体制改革推动了城市化，但却造成了城市虚化现象。在市管县体制下，一方面除了发达的中心城市可以带动周边的县乡经济发展外，一些工业基础薄弱的城市带动力就相对薄弱，无法拉动周边县域（乡）经济的发展；另一方面在此体制下发展的城市化道路是一种去市场化的行政化道路，即这种城市化的后果是广域型城市的大量出现，大量的城市化做法就是单纯的将乡民变为“市民”，而没有健全相关的配套设施，实际农村人口依旧占绝对比重。

二是市场经济体制的确立。社会主义市场经济体制的确立，市场在资源配置中起决定性的作用要求政府要合理定位其自身在经济发展中的权力与职能。政府需要重新审视政府与市场的关系，较过去相比，与传统的经济体系相适应的行政体系是一种自上而下直接控制经济的行政体系，已无法完全适应现有的市场经济体制。当前，我国的市场经济体制的发育和完善程度也可支撑放权的强县扩权和省管县体制。因此，实行省管县体制，将垂直权力适当的分权，扩大省级管理幅度已有相应的体制和运行基础。

三是科技的发展、交通与通讯条件的改善。科学技术的发展，信息化时代的到来，计算机网络、远程通讯等现代技术水平的不断提高，现代交通运输条件的改善极大缩短了省与县之间的空间距离，这些不仅为省管县体制的改革提供了运行环境，更对政府改革提出了迫切要求。传统的政府管理方式和手段较为落伍，已不完全适应信息化时代的管理。信息化的时代要求政府必须提供更加便捷的服务，更深层次的要求政府对其原有的管理体制、管理方式和管理手段的进行创新和提高。利用互联网作为政府、企业、公民之间的沟通渠道来实现政府管理流程再造，进而优化政府内部管理系统。互联网的方便、快捷、时效性不仅大大提高政府信息公开的时效、准确性，也拉近政府之间以及政府与社会之间的距离。上下级政府利用计算机网络平台和信息平台共享信息与服务，市级政府作为省与县之间信息有效传递的中介者角色逐渐被弱化。因此，在政府信息化、网络化的条件下，政府必须改变原有的管理方法和手段，从而为减少管理层次、扩大管理幅度，实现省管县体制提供了物质技术保障。

二、垂直权力优化选择的实证分析

如上所述，省管县体制改革是我国当前垂直权力的优化选择，市场经济体制的确立、现代科学技术的发展和交通、通讯条件的改善等使省管县体制改革具有可实行的必要性。当前，省管县体制改革最主要的实践经验就是强县扩权。

强县扩权是指在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县（市），以推进县域经济的发展。为了确保县级政府的事权和财权的统一，有利地推动县域经济进一步发展，浙江自1983年就开始实施“省直管县”的财政体制，也是最早实施强县扩权的省份。由于强县扩权取得了显著地成效，在这种改革成效的推动下带动了其他地区的纷纷效仿，安徽、四川、海南等多个省份陆续也开始纷纷效仿实施强县扩权的改革并取得了显著地成效，加速了县域经济的发展，激发了经济活力。

实施省管县体制有利于促进县域和农村经济的发展，但是我们也应当注意省管县体制也有自身的局限性：一是没有真正处理好管理幅度与管理层次之间的关系。由于我国现行的行政区划本身就过大，还没有进行相应的改革，实施省管县体制后，省政府管理的幅度过宽会使得管理难度加大，管理效率反而会降低；二是我国存在着巨大的地区差异，这种差异性使省管县体制不可能在全国范围内都实施，否则一些地方实施后会造成适得其反的效果；三是容易造成县与县之间的资源配置不合理，出现恶性竞争，从而造成产业结构趋同化，基础公共设施重复建设。

因此，在推行省管县体制时应遵循：一是可以考虑调整现行的行政区划，使其省级管理幅度合理化，在此基础上实行省管县；二是根据我国当前的实际情况因地制宜、渐进式地推行省管县体制改革；三是转变政府职能，县级政府要加强社会管理和公共服务职能。同时要依法界定省、市、县之间的职责权限以防问题出现时互相推诿责任；四是要合理适当维护地级市的利益，做好地级市工作，减少地级市对其放权的改革阻力。

参考文献：

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[3]孙学玉.垂直权力分和[M].北京：人民出版社，2013：4.

[4]赵民，赵国钦，唐任伍.我国省级政府权力空间配置的制度变迁[J].中国行政管理，2010，（9）.

[5]孙学玉，伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004，（3）.

作者单位：中共重庆市委党校研究生院

责任编辑：张 波