美国国会监督“国企”的启示

张津瑞

在中国，人们视“国企”为香馍馍、铁饭碗，削尖脑袋谋求一份“国企”的工作。在美国，却鲜少听到“国企”这个概念，那美国到底有没有国企呢？

答案是肯定的。

美国田纳西河流域管理局建立于1933年，是根据富兰克林·罗斯福总统的倡议和国会制定的《田纳西河流域管理局法》而创设的国有全资企业。它位于美国南部田纳西河流域，公司总部位于田纳西州的诺克斯维尔。其任务是建设、管理、经营田纳西河上的水库、大坝、发电站，以及其他属于联邦政府的财产，发展电力、化工生产，“以利于国家安全和工、农业的发展，改善田纳西河的通航条件和防止田纳西河流域和密西西比河流域发生破坏性洪水”。

在迄今80多年的历史中，国会对该局进行了严密而有效的监督，不仅相当成功地杜绝了其内部的贪污舞弊行为，而且也没有抑制企业生产的积极性与创造力，使之最终成长为在美国首屈一指、在世界享有盛誉的成功企业。

总的来讲，美国国会对田纳西河流域管理局的监督反映了美国政治最迷人的一面，既鼓励竞争、对立，又讲究规则与制衡，尽可能地为每一位参与者提供充分展现自己能力、达成自己目的的机会，并在这个过程中为美国人民争取最不坏的结果。

国会监督的优势

与传统的国企监管部门相比，国会在监督国企时有着显著的制度优势——国会是扁平化的机构，由435名众议员和100名参议员组成。每位议员有着大致平等的权力和责任。参众两院议长、议员领袖、专门委员会主席等干部虽有特殊的权力和影响力，但无法凌驾于普通议员之上。国会的决策、立法亦均需经过复杂的议事、协调程序，按照少数服从多数原则，由议员一人一票表决产生，代表全体议员的共同意志。因此，每一位议员的意见和表决权都非常重要，但每个人承担的压力和责任却很有限。议员接受贿赂的可能性也被压缩到了最低点，因为收买少数议员虽有价值，但并没有决定性的意义，而买通半数以上议员的花费则是天文数字，走漏消息的风险也高得惊人。

美国宪法、法律和政治传统则保障了国会监督国有企业的权力。其一，议员自由调查、发言、投票的权利受到了宪法和法律的充分保护。美国的政体尤其重视保护少数派权益。议员在对国企进行监督时不必担忧因言获罪和因人废言的问题。其二，国会拥有必要的监督工具与政治资源，例如，国会下属的美国审计总署有权“自由、公开地接触田纳西河流域管理局所属、控制、使用的全部文件、名册、记录、档案、账目，并且进入工厂、仓库、办公室和其他场所”，并为国会提供有关该局经营状况、财务状况的报告。国会还拥有制定“日落法”（Sunset Law，国会在法律中对某个项目设置截止日期，由国会审议决定是否同意更新）、传唤国企职员、举行听证会、减少对国企的拨款、立法将之解散等特权。因为这些特权的存在，任何藐视国会监督的行为都将遭到极为严厉的惩罚。此外，国会每年向每位议员提供了数十万美元的经费，所以在必要的情况下，个别议员也可以拉起工作班子，自行对国企展开调查。

议员们的监督热情哪里来？

在监督田纳西河流域管理局时，美国的国会议员们表现出了极大的热情。从1933年到1940年，仅在众议院全体大会上，议员们就曾数百次讨论有关该局的问题，内容涉及财务、采购、种族歧视、库区移民、拆迁赔偿、产品种类、生产方式、与民企的关系等诸多方面。在审议管理局工作报告、决定拨款额度、修改相关法律时，议员们有时甚至会唇枪舌剑地争执一整天。在这一过程中，任何有关田纳西河流域管理局的信息都得到了充分的利用，管理局的经营、管理活动也因此被暴露在阳光之下。

国会议员们之所以如此热心，归根结底，是因为监督田纳西河流域管理局的活动有利可图。议员由公众选举产生，而非上级任命，为了能够在竞选中获胜，他们必须紧紧抓住一切能够吸引公众眼球的议题，展现自己的能力和“为民请命”的强烈意愿，而田纳西河流域管理局恰恰是美国的一个“明星企业”。它涉及数亿美元的政府投资、影响数百万人的生活、深受富兰克林·罗斯福总统的青睐，也是媒体的宠儿。因此，对该局的监督，哪怕仅仅是“作秀”，也能吸引公众的关注，从而提高自己的声望、增加连任的可能性。

另一方面，议员们来自不同的地区，代表了不同的利益群体。在美国西部的一些地区，人们饱受东部私人垄断企业的剥削，对垄断深恶痛绝。他们觉得：至少在公共事业领域，国有企业会比私人垄断企业更有利于民生。田纳西河流域管理局因此成为了两方对抗与辩论的焦点。

监督不会动辄上纲上线

争强好胜是人的天性。为了在国会辩论中取得上风，两方的议员们密切地监察管理局的一举一动，以便为自己的观点寻找证据。国会的监督机制因此高速运转了起来。真理愈辩愈明。国会议员间的对抗行为也有很高的新闻价值，能够吸引媒体前来采访。相关议员也乐于向媒体发表观点，以便为自己造势。由此，国会监督的透明性得到了有效的保证。

美国的法治传统则限制了议员间对抗与辩论行为的负面影响。尽管反对田纳西河流域管理局的议员以摧毁该局为己任，但他们仍严格地遵从了法治的精神，即，任何法律只要被国会制定出来，就有资格得到充分的尊重，除非有足够的事实证明它不适当。因此，无论相关争议多么激烈，国会的监督始终着眼于管理局的具体经营、管理情况，并不会动辄上纲上线，干扰其合法的活动。

议员间的对抗与辩论也成为促进田纳西河流域管理局发展的“苦口良药”。由于国会的监督密集而严苛，该局高度重视自己在国会中的盟友，期待他們能够驳斥关于自己的负面言论、宣扬其成绩、阻止不利于该局的立法与决策。

为此，管理局曾试图直接拉拢议员。为此，管理局调整了对国会的政策。该局一方面与议员建立联系，征询他们对管理局的期望与要求，主动改正自身的缺点；另一方面又将“贿赂”的对象转向能够决定议员仕途的民众。在当时，私人电力垄断企业为获取巨额利润，一直保持高昂的电价，令民众不堪重负。管理局便反其道而行之，大力引进新方法、新技术，深度挖掘自身的潜力，尽可能地减少发电成本、降低电价。在30年代，管理局的电力零售价仅为私人企业的30%。至今，该局的电价也一直为全美最低。同时，私人企业并不重视利润有限的农村市场，而管理局则拨出巨资建设农村电网，向农民普及实用的电力设备，帮助他们改进生产技术。于是，该局赢得了田纳西河流域内居民的热烈拥护。当地选出的国会议员为了争取选票，也就只能为管理局说好话了。

必须指出的是，美国国会对田纳西河流域管理局的监督有很强的特殊性。在资本主义经济高度发达的美国，国有企业寥寥无几，资本家更不允许国有企业取代自己。因此，即便该局在经济上取得了很大的成果，美国也再未建立类似的国有企业。我们便难以推测，如果美国有较多的国有企业，例如169家，议员们是否还能对其中的任何一家都保持旺盛的监督热情。此外，在议员们不重视或不熟悉的领域，例如环保和核能，国会监督的效能也是有限的。

尽管如此，美国国会对该局的监督仍向我们展示了其调动政府部门积极监督国企的一种方法，对探索符合中国国情的国企监督、管理制度有一定的启示意义。

摘编自2015年第15期《南风窗》