关于市场监管体制改革的成效、问题及对策分析

朱婷

摘 要：无论是十八届三中全会的决定，还是四中全会的决定都透露出，构建统一的市场监管体系，推进市场监管向综合监管的市场监管体制改革已经是大势所趋。在此过程中，以浦东新区为代表的市场监管体制改革就取得了很大的成效，但是毕竟处于市场监管改革的初期，面临着改革配套措施不完善，市、区两级管理模式的差异性以及综合执法过程中难以保障专业性等问题，如何采取有效措施应对这些为难题就成为改革的关键。

关键词：市场监管体制改革；问题；措施

十八界三中全会的《决定》中提出要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。为积极响应国家的号召，作为上海市改革先锋的浦东新区，在2013年9月就启动了市场监管体制改革，并于2014年1月1日，正式挂牌成立浦东新区市场监管局，率先实现工商、质监、食药监“三合一”的大市场监管模式。不仅如此，上海市党委书记韩正还要求浦东市场监督管理局的成功经验要首先向上海进行推广。[1]改革初期，有问题也有挑战，如何应对，至关重要。

一、市场监管体制改革的必要性分析

（一）现行的市场监管体制存在诸多问题

我国传统的市场监管模式是由工商、食药监、质监、物价等部门分别根据自己的法定职责，对各类市场主体和市场行为进行监管。在这样的模式之下，看似职责分工细致，但其实是组织机构过于分散，职权配置不清晰，导致在实践中，经常出现交叉执法现象，当有问题出现需要解决时，又出现相互推卸责任的情况。如此，也会导致监管资源的浪费。例如对一家超市开展常规的检查，便需要工商、质監、食药监的部门分别上门检查，这样的话，监管效率是非常低下的。[2]各监管部门之间各自执法，没有形成一个统一的监管整体，信息沟通不畅，也必然会导致监管效率低下。不仅如此，随着经济的发展，各类市场主体数量激增，技术也不断革新，市场主体的违法手段也更加隐蔽，对监管人员的工作带来巨大的挑战。然而，此时的基层的工商和市场综合监管的执法人员的数量却没有增加，监管力量薄弱导致难以应对日益复杂的市场环境。

（二）市场综合监管体制改革是国家战略和大势所趋

近年来市场市场上接连发生的违反食品安全、药品安全的恶性事件，引发了党中央对当前执法和市场综合监管有效性的反思。在党的十八界三中全会，提出了要审核执法路径、相对集中执法、推进综合执法，逐步解决权责交叉、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。[3]接着党的十八届四中全会中再次提出，推进中国大幅度减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全工作上、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的可以进行跨度综合执法的要求。[4]从三中全会到四中全会，都要求把原先的工商的工商、质监以及食品药品监管合并到一起，建立市场综合监管。所以，我们可以看出，对市场的监管体制改革是国家战略和大势所趋。

（三）借鉴国际市场综合监管体制之潮流

我们国家的市场综合监管体制下的监管部门多，各部门权力大，部门的行政审批权力大，市场主体进入市场的监管严格，使得市场主体进入市场的门槛高、难度大，不利于市场经济的发展。但是我们放眼经济发达的其他国家和地区的市场综合监管体制，它的特点是，首先，放权与管理并重，比如说美国的食品药品监督管理局；其次，小政府、大市场，注重市场本身功能的发挥，尽量减少政府的管制。第三，实行少部门监管，比如说欧盟中市场综合监管中主要有欧盟委员会健康与消费者保护总司。所以，从发达国家的市场综合监管体制的综合性来看，减少监管部门，综合行使监管执法权，这是共同的趋势。

二、浦东市场监管体制改革取得的成效分析

（一）探索“全过程”监管体系，有利于明确责任主体

市场监管体制改革以来，部门、职能的整合目的在于探索“全过程”监管体系，实现监管环节从“分段管理”转变为“无缝衔接”。在食品安全方面由原来的权责不明、职权交叉，到市场监管局统一行使生产、流通、餐饮各环节监管职能，把原来的缝隙都填补了。在质量安全监管方面，建立了《浦东新区重点产品（商品）质量监督目录》，统一了生产、流通、消费各环节不合格产品的“后处理”制度，积极构建“双向追溯”机制。在“全过程、无缝监管”的情况下，有利于明确监管责任主体。

（二）探索大基层的运行方式，有利于实现监管到位

在市场监管体制改革过程中，在注重精兵简政的同时，也重视基层监管力量的充实。质监、工商、食药监原来有29个内设部门，后改革为17个，精简41、4%，但是基层力量非常充实，监管局下属有1个综合执法稽查支队、38个派出机构（即市场监管所）和4个事业单位，全局近千名干部80%以上都在基层。实行这样“大基层”的运行方式，有利于充实一线基层的监管执法力量以应对不断壮大的市场主体和日益复杂的市场环境，实现基层监管力量的到位。

（三）探索职能的整合有利于提高监管效率

此次浦东监管体制改革整合工商、质监、食药监的职能，统一由市场监督管理局的执法人员履行，有利于形成一个“集约化”的检查机制，日常管理从“分散检查”转变为“组合检查”。浦东监管局将原三个局对应的日常检查任务梳理、简化为57项，形成统一的《日常检查任务整合表》。也就是一次出动完成多项检查任务，监管和执法的效率都大为提高。

三、浦东市场监管体制改革面临的问题分析

（一）配套保障问题

在浦东市场监管体制改革的过程中，面临着很多的配套保障跟不上改革的步伐的问题，尤其是法制保障问题。市场监管体制改革是要在法制轨道内进行，而目前的法律法规都还没有做相应的调整。在执法程序方面，目前有国家工商总局、食药监总局和质量监督总局的程序制度，现在在执法过程中，都要执行三套程序，加上物价监管就有四套程序，所以执法程序方面急需统一。而这个制定权限，又是在在国家总局规章层面或市政府层面才能制定程序，而浦东新区作为没有立法权的区域，是不能做这个规章的。所以，我们可以看出，在改革的过程中，还是有很多的配套保障跟不上改革的脚步的问题。

（二）市、区两级管理模式的差异性问题

改革过程中面临着市区两级管理模式的差异性的问题。现在市场监管体制改革的做法是下改上不改，虽然在区层面进行了部门的职能整合，但是在市一级还是四个局分立。这样的话，会出现区层面一个处的工作内容，可能要对应市级层面几个处，如浦东市场监管局的消费者权益保障处的工作内容就可能要对应工商、质监、食药监的工作内容，这样下改上不改的情况使得类似“一对多”的模式比较常见。如此，会造成在实际工作中上级多头管理的情况，可能会出现以下两种情况，一是多个上级管理，但是无法判断应该听从哪个部门的领导；二是上级都不管。市场监管体制改革是一个系统联动的过程，下改上不改的情况，长此以往，最终可能导致下级机构职能不明的结果。

（三）综合执法与专业监管如何保障的问题

改革前的工商、质监、食药监部门的监管方式和监管侧重点都有所不同。工商部门需要监管的范围比较广，包括各类交易行为、市场秩序的维护，更多的是采用综合监管的方式，监管方式不免较为粗放；而质监、食药监监管的范围比较窄，对工作人员的专业技术能力要求比较高，采用专业方法进行监管。但是在浦东市场监管体制改革的过程中，对监管方式不同的三者进行了职能的整合。面对食品安全问题日益严重的今天，改革的目的本应该是加强对食品安全的监管，用管药品的方法去管食品。然而，组建市场监管局，进行职能整合后的结果就是用管普通产品质量的方法来管食品。前者着眼于公共安全，后者定位于维护市场秩序，两者的定位截然不同。这样的机构改革是过度的，可能会导致用不专业的人管了专业的事。如此，改革中的综合性和专业性也就产生了矛盾。

四、完善浦东市场监管体制改革的对策

（一）完善改革过程中的配套措施保障

针对改革过程中，很多的配套措施跟不上改革的步伐，阻碍整个改革的进程和成效的问题，要不断的完善改革过程中的配套措施的保障，尤其是法制保障。市场经济是法治经济，实行市场综合监管首先要坚持依法行政。但是法治的前提是要有着健全的法律，才能谈法治的健全。只有建立起完备健全的法律体系，才有法治可言。从世界范围而言，食品安全问题少的国家，它的市场监管法律体系一定是非常完备的。在这样的市场监管法律体系的指导下，相关工作人员依法履行自己的市场监管职责，使得市场监管更加的制度化、法制化。[1]所以具体来讲，在市场监管体制改革的过程中，我们在立法上，要不断完善市场监管方面的法律规范。我们要根据改革的进程，并结合市场监管的实际需要，对一些不符合现行监管的法律规范进行及时的废止或者修改完善。针对一些监管出现的新问题，及时制定出相关的法律规范保证监管行为有法可依。在执法方面，相关工作人员要依据现行的法律法规，做到执法必严，要不断加强执法人员的法治意识和法治思维，树立法治观念，提高依法办事的能力。不仅如此，针对执法过程中程序过多，不统一的情况，在有权制定执法程序的市级层面应该制定统一的执法程序，使得监管程序更加的规范、统一。

（二）借鉴经验，完善市场监管模式

针对改革过程中的下改上不改，虽然在区层面进行了部门的职能整合，但是在市一级还是四个局分立的市区两级管理模式的差异性的问题。可以借鉴其他地区市场监管体制改革的模式，如天津市市场监管体制改革的做法。天津市在市级层面改革整合了食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责，成立了天津市市场和质量监督管理委员会，在区县层面，设立市场和质量监督管理局，受市级的市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。[5]这样，天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一”，形成全行政区域内垂直管理的统一市场监管模式。我们可以借鉴天津市市场监管体制改革的经验，当浦东新区的成功经验向全上海进行推广的情况下，尝试在市级设立统一的市场监管管理部门，实现市区两级管理模式的统一。

（三）在综合执法的过程中侧重专业监管力量的培养

针对工商、质监、食药监三者的监管侧重点和监管方式都不一样，会带来用普通的监管方式监管了需要采用专业人员、专业技术的方面的问题。我们要注意在综合执法的过程中，更加注重专业监管力量的培养。这方面，我们也可借鉴其他地区的市场监管体制改革的措施，如深圳的市场监管体制改革中，充分考虑并区分对待普通产品质量与食品药品安全，食品安全监管职能由食品药品监管局承担，实现专业化监管[6]这种在综合执法过程中注意在特殊部门侧重专业监管力量的培养的监管模式是值得借鉴的。在市场监管体制改革的下一步中，要着重解决综合执法与专业监管结合的问题，在专业领域如何加强技术机构的专业支撑，在机构调整过程中设置一些专业的力量。（作者单位：华东政法大学）

本文系华东政法大学“研究生教育创新专项研究项目”：《市场监管体制改革的法律路径探析—以上海市浦东新区市场监督管理体制改革为标本的分析》的研究成果。

参考文献：

[1] 刘洋洋，曲明明.《大市场监管体制改革的功能分析、挑战与对策—以上海市浦东新区市场监管体制改革为例》[J].《江西行政学院学报》，2015-2：6。

[2] 上海市工商局办公室课题组.《上海推进市场综合监管体制改革的调研报告》[J].《中国工商研究》，2015-5：76。

[3] 《中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定》

[4] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

[5] 胡颖廉.比对深圳、浙江和天津统一市场监管体制改革模式.http：//opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html，2014-8-16.

[6] 胡颖廉.《监管和市场：我国药品安全的现状、挑战和对策》[J].《中国卫生政策研究》，2013-2：7。