浅析中央与地方政府间事权与支出责任的划分

田思倩

摘 要：十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。可见财政在国家治理体系中的重要地位，财税政策也是调节经济的重要杠杆，是宏观调控中最常用的经济手段之一。

其中，政府间事权划分又是政府间财政关系的重要内容，是政府财政管理体系的核心要件。从1994年我国实行分税制改革以来，中央和地方政府间的财政分配关系在很大程度上得以有效梳理，但对政府间事权与支出责任的划分却没有明确的界定和规范。随着我国经济的快速发展，事权与支出责任划分不明晰越来越制约着我国财政体制改革的发展。因此，对政府间事权与支出责任划分的理论研究具有重要的现实意义。

关键词：政府间；事权；支出责任；划分

一、事权与支出责任的基本内涵

在我国，政府呈多级制格局。除中央政府之外，地方政府为省、市、县、乡的四级制政府。多级政府的设置，必然要求行政权力在不同层级的政府间进行合理的划分。

中央政府和地方政府是文明社会发展的必然产物。多级政府的存在，必然要求行政权力在不同层级间进行合理的划分。所谓事权，通常是指各级政府基于自身的地位而享有的提供公共物品和服务、管理公共事务的权力和职责。所谓支出责任，通常是指某一层级的政府为实现特定的目标所承担的财政开支。

具体来说，事权着重强调权力和职责究竟归谁所有；而支出责任更注重花费了多少资金并且达到了什么目标。在大多数情况下，事权和支出责任是成正比的，即享有多少事权就需要承担多少支出责任。然而，在某些特殊情况下，由于政治目标、经济状况、社会发展水平和管理体制等方面的原因，某级政府需要委托其他层级的政府承担相应的支出，于是便形成了事权在一级政府，而支出责任在另一级政府的情况。

政府间事权和支出责任划分就是把政府职责按照公共产品的受益范围和规模效益、经济发展水平、政府的融资能力和行为能力以及不同层级政府的比较优势等因素在不同层级政府之间进行有效地配置[1]。中央政府和地方政府间事权与支出责任划分的目的是为了进一步实现政治控制、经济增长和社会管理的目标，因此，任何一项行政权力的合理运用和政府职责的有效履行都应该也必须落实到具体的事权和支出责任上。

二、中央与地方政府间事权与支出责任划分的现状

当前，我国中央与地方政府间事权与支出责任的划分，处于政府职能不断转变，且尚未定型的大背景中。这在一定程度上导致了政府间事权与支出责任划分的先天不足。在事权划分中，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事权为中央所有；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等事权为中央和地方的共同所有；区域性公共服务等事权为地方所有。由此看来，除个别事关国家生存与发展大计的国家事权外，各级政府所承担的事权类型多有重叠和交叉，区别更多的在于事权管辖范围的宽窄。此外，在支出责任划分中，各级政府所遵循的理念是：依据自上而下的顺序，上级政府依次决定下级政府的支出责任；依据具体问题具体分析的原则，不同地区政府间的支出责任划分依据当地的不同情况而有所不同。

从当前的现状来看，我国政府间事权与支出责任划分具体体现在以下两方面。一方面，粗线条的法律规定。从政策制定和法律法规的层面来看，现阶段我国的法律体系中缺乏一套专业性较强的划分政府间事权和责任支出的法律或法规。另一方面，按政府层级划分的事权和支出责任。从现行体制来看，多级政府的体制决定了我国政府间事权与支出责任的划分具有高度复杂性。中央政府和地方政府在提供公共物品和服务、进行社会事务的管理中呈现出相互交错的融合关系。

三、中央与地方政府间事权与支出责任划分存在的问题

（一）划分中央与地方政府间事权和支出责任的法律规定较为笼统，缺乏操作性

宪法和相关法律对中央和地方政府间在纵向层次上的事权划分有明确的规定，但这些规定过于原则化，不便执行。如在社会保障、医疗卫生和环境保护等领域，《中华人民共和国社会保障法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国环境保护法》等法律对政府间事权和支出责任的划分则规定得较为宽泛。这样容易导致中央政府与地方政府在事权和支出责任关系的处理上具有较大的随意性，甚至出现了互相牵制、互相侵权的不良现象。一方面，中央政府的自由裁量权被无限扩大，地方政府在中央政府的干预下难以有效履行自身职责；另一方面，在地方政府身上也出现了出格做法和“变通”行为，在“上有政策，下有对策”的软对抗中逐渐消解了中央政府的政令和权威。

（二）政府与市场的界限不清，政府职能出现了“越位”和“缺位”的现象

政府的越位主要表现在：在政府的大包大揽下，承担了一些本该由市场来做的事情。如国有企业在政府的大力扶植下缺少较强的市场竞争力；政府财政仍在营利性行业中滞留，仍旧无限制地实行企业价格补贴和亏损补贴等。政府职能缺位主要表现在：政府在义务教育、医疗卫生、社会保障、道路交通、环境保护等领域投入不足，导致公共服务供给无法满足民众日益高涨的生活需求。

（三）在管理体制上，中央与地方政府间的权责划分“上下不清”

除法律文本上规定得过于笼统之外，管理体制上也没有起到应有的补充作用。中央与地方政府间权责划分不清，导致了财政权力层层上移，支出权力层层下放的现象，使事权与支出责任不匹配的“鸿沟”越来越深。具体表现为中央与地方政府間权责错位，地方与地方政府间相互错位。

（四）地方政府过多地依赖于中央政府的财政转移支付

现阶段，中央政府顺应转变政府职能的趋势，下放了大量的事权，但并没有赋予地方政府相应的决策权。由此造成了地方政府在收支方面存有较大的缺口，甚至情况严重时会导致地方政府财政危机。地方政府在自身财政能力不足的情况下，自身的收入难以满足基本的公共服务支出，只能较多地依赖于中央财政的转移性支付。长此以往，势必不利于地方政府的良性发展。

四、推进中央与地方政府间事权和支出责任划分的建议

针对我国政府间事权和支出责任划分的现状和问题，充分考虑我国政治、经济、文化、社会等因素的影响，并适当借鉴发达国家的经验和教训，得出了规范划分政府间事权和支出责任的根本之策在于依法行政和依法理财，具体体现在以下四方面。

（一）加快政府间事权划分的立法进程

为从根本上解决我国法律对事权划分过于笼统的问题，应当加快推进事权划分的立法进程，真正做到“事权法定”。一方面，保留《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法中涉及事权划分的规定和原则。另一方面，考虑通过《财政法》、《财政转移支付法》等专业法或部门法将事权的详细种类和具体权限加以明确地规范。通过立法的完善，不仅能够进一步界定政府和市场的边界，减少政府职能“越位”和“缺位”的现象，还能够明晰各级政府的权力和职责，为建立事权和支出责任相匹配的制度奠定法律基础。

（二）完善财政转移支付制度

财政转移支付是国家为了缓解纵向上中央与地方政府间财政的不平衡，以及横向上不同地區政府间财政的不平衡而采取的经济政策。要完善财政转移支付制度，需明确均衡性转移支付和专项转移支付的目标和功能定位[2]。

一方面，均衡性转移支付是上级政府给予下级政府的拨款，下级政府可根据地方情况自行使用，来确保自身具备完成事权相适应的财力。值得注意的是，均衡性转移支付的有效实施需要进一步引入绩效评估机制、改进收支测算方法，并且应将地区间公共服务成本差异考虑在内。另一方面，专项转移支付是上级政府限定了资金用途，下级政府必须按规定来合理使用上级政府的拨款。可见，专项转移支付属于专款专用的性质，更需进一步规范其项目和用途。其中，属于中央政府事权的事务，中央财政预算应予以足额保留并全力承担；属于地方政府事权的事务，地方政府预算应合理安排，且不再向中央申请专款；属于中央与地方共同事权的事务，应明确规定政府间支出责任的分担办法、比例和责任归属，各自做好保障工作；属于中央政府委托地方政府事权的事务，中央政府应承担相应的支出责任且设置专款来保障工作的顺利开展。

（三）进一步合理划分政府间收入

根据政府间事权划分结果和事权财力相匹配的原则，需进一步合理划分中央与地方政府间的财政收入。因此，应在在事权划分的基础上，结合税制改革，根据各项财政收入的宏观调控功能、税基的流动性、地区分布的均衡性以及征管有效性等属性，进一步合理调整中央与地方以及地方各级政府间的收入划分[3]。

（四）建立政府间的事权调整机制和程序

政府间事权和支出责任会随着国家政策的调整或经济社会的发展而发生相应的变化。这时，就需要遵循既定的政府间事权调整机制和程序。具体说来，就是通过事权调整的法律制度安排，给予事权调整涉及的政府以充分平等的话语权，严格保证政府间事权调整的公平、公开、民主和法定[4]。此外，还需要注意的是，事权一旦调整，必须同时将支出责任方和相应的经费承担方确定下来，才能更好地行使事权和履行支出责任。

五、结语

现阶段，完善政府间事权与支出责任的划分有其深刻的现实意义，不仅有利于提供更多更好的公共物品和公共服务，也有利于完善统一市场和优化社会经济结构，还有利于节约政策成本和创新制度体制。因此，面对当前我国中央和地方政府间事权和支出责任划分的现实状况和现存的问题，本文进一步从立法方面、财政转移支付政策方面、政府间收入划分方面以及事权调整机制和程序方面提出了相应的对策，以期为完善我国中央和地方政府间事权与支出责任的划分提供有益的参考。（作者单位：上海师范大学法政学院）

参考文献：

[1] 詹正华，我国公共财政框架下政府职能的界定与事权划分[J].江南大学学报（人文社会科学版），2002（04）：59-60.

[2] 谢自鸾、杨洋，财政转移支付过程中的政府行为选择[J].统计与决策，2007（05）：114-115.

[3] 宋立、刘树杰，各级政府公共服务事权财权配置[M].中国计划出版社，2005：219.

[4] 吴笛，中央和地方事权与财权的划分与改革思路[J].合肥工业大学学报（社会科学版），2010：38.