行政伦理视角下的行政国家与权力监督

周天翼

摘 要：行政伦理是约束行政国家权力扩张的重要机制。而行政国家是随着行政职能的扩展而出现的一种国家现象。现代行政国家的产生具有经济的、政治的和管理的根源，需要发挥行政伦理的监督功能。

关键词：行政伦理；行政国家；行政权力

20世纪中期以后，“行政国家”在世界范围内成为一种趋势。行政国家的兴起与出现引发了国内外哲学、政治学、行政学和法学学界研究的热潮，尤其是行政国家和行政权力的扩张引发的一系列政治、经济和社会问题，得到了学者们的密切关注。本文试图基于行政伦理的视角，分析行政国家的概念以及出现的根源以及其带来的弊端，为当今中国的行政体制改革提供一些启发意义。

一、行政伦理视角下的行政国家概念

从权力制约的角度看，行政伦理是对行政权力进行内在约束的机制。行政权力作为一种公共权力，容易产生权力腐败和被权力的行使者来以权谋私，因此不得不依赖于一套有效的行政权力约束机制。从约束的动力机制看，行政权力的约束机制分为他律和自律两种形式。而行政伦理属于行政权力的自律机制，因为这是一种从内在地约束行政权力的途径。从这个意义上将，行政伦理不仅可以对行政权力进行监督和约束，还可以因此提高行政机构的合法性。

行政国家是随着行政职能的扩展而出现的一种现象。二战以来，人类社会进步的节奏变得越来越快，出现了许多新思想、新观念、新科技、新行业，导致许多新的需求和价值观念在人们之间得以形成，同时也导致了许多日渐复杂的政治、经济和社会问题，这就呼吁现代政府能够对各种变化及时做出反应并且有效地解决问题。这就使得政府不仅承担起了传统的政治管理的职能，还需要承担起扶持各行各业均衡发展，提高各个社会阶层生活质量，缓解社会矛盾的责任。由此必然会让政府行政职能一直保持扩大的趋势，推动着“行政国家”的形成，与此同时“行政国家”的兴起让一个“大政府”得以出现。正如汉斯·彼得斯所说“有一种公众生活过程的现象，这个现象已经行之久远，但却几乎被所有的制宪者以及人民所漠视。这一现已经生活在一个行政国家之中。”行政国家就是在立法、司法、行政三权分立的国家权力结构关系内，行政权力和活动不停地增加，逐渐地拥有具有严格法律意义的行政命令权和行政裁量权，导致行政机关大量地参与进公共事务的管理的一种国家现象。因此，行政国家很容易出现行政权力失范，务必加强行政伦理建设，监督行政权力的行使，保护公共利益。

二、行政国家产生的根源

仔细分析行政国家产生的根源，有助于对行政权力的监督提供启示。现代行政国家的产生是人类社会发展到一定阶段的产物，从根本上说其兴起具有经济的、政治的和管理上根源。

第一，政治根源。保护公民的自由财产，以及为公民谋取福利是世界各国重要的宪法原则。政府需要为公民提升公共利益和公民的社会福利。19世纪末开始，“服务行政”的概念被提出，服务和协助公民成为国家的一项义务。公共机构可以拥有的自主行使的行政权力，并不需要都经过法律授权，在事实上地获得了规范的效力。法治国家可以拿法律来对个人自由进行保护，但这与行政机构对人民行使规范的权力并不矛盾。因为基于“自愿者不能构成不法”可以认为公共机构的权力取代了法律的地位，而可以对自愿接受公共机构支配的人民（使用者）的权利予以限制。[1]现代行政不仅要求行政机构要提供传统的教育、医疗、卫生等其他服务国家统治的职能，还要主动提供贫病救助、失业救济等等公民救助的服务。因此，当今世界上大多数行政国家扮演着“掌舵”与“划桨”的双重角色。

第二，经济根源。在古典自由主义时期，奉行的是“守夜人”的政府，干涉最少的政府才是好的政府，亚当·斯密在《国富论》中提出国家的职能只能局限于社会治安、司法与维持公共事业等方面，而其余的诸如经济生产的职能属于企业。无论是“有限的政府”抑或是“消极的政府”，它的行政权力都是有限的和被动的，人们相信只要政府不干涉市场活动，市场本身就会自动地使生产扩大化，并且自动地达到一种均衡的状态。行政活动的界限就是不破坏市场的自由运行为政府越少干预或不干预市场活动越好。到了19世纪的中后期，西方发达资本主义国家完成了两次的工业革命，完成了由自由资本向垄断资本的转变。社会生产力的迅速发展带动了资本主义社会经济结构的变化，而垄断与市场经济的公平竞争是相悖的，成为了经济自由发展的障碍。1933年诞生的全球性资本主义经济危机给西方资本主义国家带来了前所未有的社会矛盾。凯恩斯主义成为政府活动的指导原则，资本主义国家进入了政府积极干预社会生活的发展阶段。从“罗斯福新政”之后，凯恩斯主义盛行，国家活动大量参与进对市场经济活动的调节以及控制，扩大内需，增加就业的机会，用以缓和经济萧条等经济危机导致的社会矛盾。西方国家普遍掀起的“凯恩斯革命”宣告了自由放任的政府终结。经济社会对政府干预的强烈需求就是行政国家的经济根源。

第三，管理根源。行政国家的产生有来自社会本身的原因。从管理和秩序上看，政府的规模一直保持扩大的状态，这必然导致行政国家的兴起。我们可以看到，如果政治、经济和社会等管理和秩序方面的混乱也会带来行政权力的扩大。这是因为社会多元化诞生了许多新的秩序和管理需求，极其需要一股强大的力量来整合社会资源。这些新变化成为了行政机构的调控机制膨胀的推动力。另一方面，伴随着生产、流通和文化等领域的效率和专业化倾向，也带动了行政机构的制度变迁。官僚机构的专业化以及非人格化倾向是与资本主义的组织形式紧密相关的。理性主义原则成为现代文明在官僚体系的要求，破除孤立的和分割的分配机制成为社会发展的强烈要求。社会越来越复杂，社会安定和福利也遭遇许多潜在的威胁，行政机构必须加强各类的管制，利用法律和秩序手段维持社会的安全稳定。这就成为了行政国家诞生的管理根源。

综上所述，行政国家不是从来就有的，而是社会经济发展到一定阶段的产物。行政国家的兴起在政治上、经济上和管理上都拥有其根源的因素。分析行政国家的根源，才能为行政权力的监督提供内在的启示意义。

三、行政伦理与行政权力的监督

“行政国家”现象的本质就是行政权力的无限扩张，无论是在结构还是总量上。从这种意义上讲，当今世界上几乎所有国家都是行政国家。托克维尔在《论美国的民主》中已经发现了行政国家在逐渐形成的现象，認为行政权力集中与效能的程度直接关系着一个国家的民主生活状况。行政国家在早些时候在社会管理的有效性和公共服务的高质量提供等方面发挥着较大的作用，但是到了上世纪六七十年代逐渐威胁到了公民的自由，也导致了行政机关工作效率的下降，行政机构的无效性增加。就这样，行政国家经历了一个过程，即权力集中、机构膨胀、结构分化。行政权力的限制通常是出于某种与社会的信任和服务的关系[2]。而公共道德与公共伦理是这种信任和服务的基础。因此需要行政伦理去对行政权力进行有效监督。行政伦理保持了行政机构的程序公正，树立了行政机构的组织信任，保证了行政机构的民主责任感，发挥了行政机构的制度激励作用。只有行政伦理克服了行政权力在行使过程中的伦理困境，化解各种利益冲突，才能在各种行政权力主体和社会利益集团之间实现公正合法的交往。

结语

20世纪以来随着人类经济和社会的发展，行政权力在国家的运转中发挥着越来越重要的作用。各国“行政国家”的出现，导致了国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。到了20世纪六七十年代，资本主义国家经历领域“滞胀”的出现，导致了行政权力在就业、教育、卫生、交通和环境等各个方面都出现了严重的社会问题。行政国家也许不是一种不然的恶，它只是人类社会发展阶段中出现的产物，但必须通过行政伦理对这种巨大无比的国家必须加以限制和约束，才能更好地保护公民的自由权利。

参考文献：

[1] 陈新民.公法学札记[M].北京：中国政法大学出版社，2001：55.

[2] 周欣.论行政国家[D].西南政法大学，2007.