完善国有企业内部控制环境建设的探讨

潘胜强

摘 要：在深化国有企业混合所有制改制中加强国企的内部控制对于企业的经营具有重要的作用，但是，内部控制能否真正的发挥作用很大程度上取决于控制环境的好坏。国有企业作为国民经济发展的坚强主体，控制着我国的经济命脉。国有企业内部控制环境的健康与否直接严重的影响着经济的发展。本文结合相关内部控制的理论知识，针对部分国有企业内部控制环境中存在的一些问题，指出加强内部控制环境建设的重要性，并对此提出个人的建议和意见。

关键词：内部控制；控制环境；国有企业

控制环境是内部控制中的基础性的重要组成部分，是充分有效的内部控制体系得以建立、运行的基础和保证。控制环境的好坏直接影响着企业内部控制的建立、运行和完善。企业内部控制与控制环境的关系是互相作用、互相渗透、互为因果的依存关系。控制环境是内部控制的内容和对象，是内部控制作用发挥的载体和强有力的保证，同时内部控制对控制环境也具有反作用。控制环境是有效的内部控制建设得以充分发挥作用的基础和保证。现阶段，我国已经逐渐深刻地认识到国有企业内部控制的重要性，并且着手实施若干的内部控制规范，但是在国有企业内部控制环境的完善程度与发达国家相比还存在着一定的差距。

1.部分国有企业在内部控制环境方面存在的问题

从国有企业的特殊性来看，国有企业的所有者是国家，政府是其代理人，国家通过政府投资于国有企业，并代表所有者行使相关的权力和义务，同时政府也是市场经济管理者，又以监管者的身份出现。所以，政府具有双重身份：它既是所有者的代理人，可以行使内部控制中的治理控制的权力；它又是市场的监管者，可以对企业进行外部监管，是国有企业内部控制中的外部环境。但是对于一个一般的市场主体来说，政府的监管是一种外部行为。这种国有企业内部控制系统的特殊属性，对国有企业的控制环境产生了一定的影响，使部分国有企业在内部控制环境方面存在一定的问题。

1.1 产权结构不够合理

虽然国家是国有企业的所有者，但是国家的部门种类繁多，到底要哪一个部门来进行管理，是否会管理好，这其中的利益关系较为复杂。尽管成立了国资委，但是国资委既是政府机构又是出资人，既管资产又管事又管人，职责过大，政企责任相对不够明确，缺乏有效的责任机制，实质管理较为混乱，往往与利益紧密相关，最终造成了部分国有企业的产权结构不够合理、所有者缺位、内部人控制等现象，难以形成完善的董事会制度，内部控制核心往往掌握在经营者手中，因此可以说部分国有企业的产权结构不利于有效内部控制的建立和执行。

1.2 治理结构相对不完善

我国根据西方发达国家的经验，同时结合自身的具体国情，对企业的治理结构采取了分权制的做法。但是，股权结构相对单一，股份相对集中，国有股一股独大，其他股东力量相对薄弱又没有充分的决定权，无法对公司实施有效的监督和约束，部分大股东采取牺牲小股东的利益，以满足自己的私利的方法；股东大会是企业的最高权力机关，但是国有企业的决策一般会受到行政命令的干扰，特别在一些国有特大型企业中，党委书记、董事长和总经理一般由行政机关任命，股东大会的职能不能有效充分的实现；董事会的产生相对不合理，董事会本应该由选举产生，但是我国一些国有特大型企业常常是采取行政任命，而且部分企业的高管任期相对不稳定，行政关系的存在也在一定程度上造成了独立董事的不独立。

1.3 组织结构模式较为陈旧

有一部分国有企业依然采用政企合一的管理模式，一定程度上存在机构臃肿、管理层次多和工作效率低的问题。在企业组织结构的设置，对自身的合理性问题考虑不够充分，较多重视行政管理的方便与否。部分国有企业的集团本部往往是类行政机构，真正的经营实体大多是在集团所属的各级子公司，管理层次相对较多，部分机构重叠，进而产生管理效率较为低下、在风险信息传递阶段容易产生偏差的问题。

1.4 职业经理人市场不够健全

国有企业的经理人部分是行政命令委派的，这就可能导致剩余索取权和剩余控制权不一致的现象存在，容易造成内部人控制，为此，经理人的聘请可以考虑进行市场化选聘的方法。作为企业高管的职业经理人，其经营业绩及声誉将直接决定其未来的发展。相比于西方发达国家较为完善的职业经理人市场，我国经理人市場尚处于初级阶段，没有形成较为合理有效的经理人市场；市场对经理人的激励约束机制还未发挥其真正作用；企业高管往往由大股东担任或任命，其经营业绩及声誉的好坏并不对其自身的未来发展起决定性作用。

2.完善国有企业内部控制环境建设的对应措施

针对以上部分国有企业内部控制环境方面存在的问题，结合现阶段实际情况，我认为有必要从国有企业的产权结构、治理机构、组织结构、经理人的聘请市场化等方面来不断完善国有企业的内部控制环境，在一定程度上促进国有企业的健康快速有效发展。

2.1 完善产权结构，加强内部控制根基建设

有针对性的将中央产权下放到地方，改变国有股一股独大的局面，减少国家的绝对控制权，引入民营企业，使国有企业的股权结构多元化，避免内部人控制的现象。对于非关系到国家安全领域的国有企业应该提高资产证券化的程度，使其接受社会公众的监督。

2.2 完善治理结构，加强内部控制环境建设

实施完善的董事会制度，减少董事层人员在国有企业之间交叉任职的情况，同时也要减少同一人在同一公司的交叉任职情况。积极推行独立董事制度，实现董事会成员的社会化。强化监事会的作用，逐步完善监事会的组织结构，严格遵守法律法规的要求，增强监事会的独立性，同时也要对监事会的工作进行监督。

2.3 采用相对完善的组织结构

组织结构的完善对内部控制有重要的作用，是有效的实现战略目标的重要因素，可以创造良好的控制环境。部分国有企业需要改变其臃肿的组织结构，减少一些不必要的社会职能，机构的设置需要与公司运行的战略目标相一致，并为公司提供必要的信息，建立必要的汇报机制，保证管理人员能够获得与其职位相适应的信息，组织结构的设置要保持一定的适应性和灵活性，随时根据不同的情况进行改变。

2.4 构建有效的经理人市场

尽可能减少政府对国有企业人员的行政任命，建立有效的职业经理人市场。经理的职业化是培育经理市场的关键所在，经理的职业化与经理才能作为一种资产专用性密切相关。在这种情况下，经理会十分珍惜自己的工作，会努力的工作，把自己的工作视为自己的职业生命。选择素质和能力较高的职业经理人首先需要做好职业经理人的生产工作，国家要给予政策支持，企业也需要多方面的吸收多才的人。对职业经理人的工作要给予正确的评价，因此需要完善经理人才评价体系，创造条件保护职业经理人的成长。

国有企业掌握着我国国民经济发展的命脉，是我国经济能否健康快速有效发展的关键，因此国有企业内部控制环境的发展和完善更是与我国不同所有制企业的前途和命运紧密相关。在国有企业混合所有制改革的大背景下，国有企业应充分结合自己的实际情况，改善经营环境，分类别的吸引民营资本，调整产权结构，构建有效的经理人市场，积极的参与到市场竞争中，不断完善自身的控制环境建设。（作者单位：河北大学）

参考文献：

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