中国城市化建设投融资模式研究

王谦

【摘 要】城市化是社会经济发展到一定阶段的产物，是对经济结构空间的调整。对于一个国家或地区，一些较低层次的结构调整，如城市与区域经济结构调整，有赖于城市化来解决。城市化带来需求结构和供给结构的巨大变化，彻底打破许多商品及服务的供求平衡，形成以城市经济为主要内容的新平衡。城市化所引发的主要生产要素的重新配置，逐渐趋向于合理化、集约化。走城市化之路，是解决一系列社会、政治、经济问题的根本出路。随着我国城市化进程的加快，政府、企业等投资主体在城市工业项目、基础设施建设、房地产开发、环境保护等领域对资金的需求量猛增，城市化建设投融资的作用日显突出。城市化建设既有公益性非盈利投资，又有竞争性盈利投资。因此，投融资的来源渠道和运作模式截然不同。借鉴国际经验，采取多种方式最大限度满足不同投资主体的城市化建设投融资需要，对于推动我国新型城市化的发展具有重要意义。

【关键词】城市建设；市场化融资；模式；比较研究

引言：

当项目融资机制作为产权制度创新引入城市基础设施建设领域后，在基础设施领域产生了示范效应、扩张效应，并对资源配置和制度创新产生了积极影响。融资模式的创新不仅为政府部门解决了筹集资金的问题，为基础设施建设注入了新的活力，也为投资者参与城市基础设施建设提供了契机。

1、经营城市理念对城市建设融资体制机制的影响

经营城市，就是以城市发展和社会经济发展为目标，运用市场经济手段和市场机制，对城市空间构成和城市功能载体的各类自然资本、人力资本和延伸资源等进行市场化运作，最终建立完善的城市建设管理投融资体制。城市经营者必须依据市场经济规律，将城市整体进行市场经营和包装运作，通过盘活存量资产、搞活增量资产、激活无形资产，逐步建立多元化投资、多样化融资、市场化运作的城市建设新机制，以此带动基础设施建设的经济投入，实现以城养城、以城建城、以城兴城的城市可持续发展道路。确立经营城市的理念，围绕经营城市战略加快创新投融资体制，对完善基础设施、加快城市发展具有十分重要的意义。

1.1经营城市理念要求基础设施建设充分反映市场运作规律和市场机制。一般的观点是，基础设施建设资金来源于财政资金和银行贷款。和大规模城市建设所需巨额资金相比，财政收入和政府投资往往捉襟见肘。因此，必须树立市场观念，引入市场机制，通过市场手段运作基础设施的融资建设；转变以往由政府各部门管理政府各类资产的程序，实行政府主导和市场化运作的新路径。吸引民间资本的参与，转变政府统筹建设的固有模式，实行社会共建，充分吸收社会资本的力量，形成城市建设合力。

1.2经营城市理念要求构建城市建设融资平台。要解决传统城市建设融资中存在的机构职能重叠、资源分散交错、多头利益难以协调的结构性难题，就必须打造多重类型的融资平台。如无锡在城市基础设施建设的具体实践中，就逐步形成了城市投资发展公司、建设发展集团、交通产业集团、市政产业集团等多个投融资平台。这些融资平台的建立，有效拓宽了融资渠道，改变了政府财政出资的单一模式。

1.3经营城市理念要求解决融资中的法律问题。城市建设管理，经常和土地、房产、动迁相联系，有时会面临诸多法律问题，如土地招拍挂如果不能取得国土部门颁发的权证，就不能获得银行贷款等融资。因此，需要在依法依规的前提下，进一步破解土地融资等融资难题，灵活采用“熟地出让”、“生地出让”和自主开发等模式，有效规避融资法律风险。

2、传统融资模式和政策性融资模式的特点概述

传统的城市建设融资模式受计划经济体制影响较大，一般具有如下特征：一是城市基础设施投融资资金来源均为财政自由资金；二是政府一方面扮演了融资与被融资的角色，另一方面又成为了投资主体；三是中央和省、市级层面的政府紧紧把控了基础设施建设的决策和审批权限；四是项目规划、融资和资金使用、项目投用后的運营管理主导权也高度集中于各级政府。此模式虽然具有统一性强、集中度高等优点，由于政府可支配的收入和资金有限，而对市政道桥、公路水运等基础设施建设的认识不足，导致城市建设资金投入不足，基础设施服务水平落后，使社会经济发展受到一定影响。

随着20世纪末投资体制改革的不断深入，我国大中型城市纷纷组建基础设施投融资公司，政府财政部门将资产注入并委托其进行融资，这一般也被称为政策性融资模式。为了方便运作，政府财政部门一般会现将资金、存量和增量资本注入融资平台，委托其进行资本运作和投资管理，随后通过融资中介和金融机构接触，以抵押变现、贷款、转让等方式扩大融资。在融资决策中，政府决定具体投资项目，政策性投融资公司提出具体实施方案，由政府比选决定。在项目建设期间，投融资公司负责融资管理，政府建设主管部门对投融资公司进行监管和管理。在项目获得回报后，收益返还上缴至政府。该模式灵活引入了市场理念和投资收益机制，但同时也存在一些弊端：一是融资风险和收益不统一。此类融资平台多采取国有独资公的结构，政府仍实际掌握融资和市场管理的主导权，而项目实施过程中的决策权一般又被多个政府部门掌握，因此，并没有实现融资主体在风险与收益上的统一。二是融资渠道过于集中。项目建设资金主要来源于财政出资、银行贷款以及基金国债等途经，通过市场扩大融资的比例依然很少。三是建设管理职能缺乏。政策性投融资公司只负责筹集资金和支付资金，扮演了政府的出纳角色，在建设前期没有项目决策权，在项目建设中也缺乏对全方位参与和管理能力。经营性项目收益和公益性项目支出均由政府进行使用和调配。

3、城市建设的市场化融资方式比较

3.1政府代理权融资方式

政府代理权融资方式是指地方政府利用对所辖地方的特殊代理权，直接融得民间资本、企业资本和外国资本，或者融得城市公用事业产品/服务的方式。政府作为一个地区的管理者，拥有城市建设和开发的许多权利，而这些权利本身是一种资源，政府要通过对这些资源的经营，来获得城市公用事业建设所需的部分资金或城市公用事业产品/服务。这些权利包括冠名权、广告权、特许权、领养权、土地开发权、媒体渠道的转播权以及其他代理权。

3.2政府分期付款融资方式

政府分期付款融资方式是针对非经营性城市公用事业的融资方式，即政府将非经营性城市公用事业按照经营性公用事业BOT的模式，授予私人部门建设维护的特许权，并与私人部门签订“回购协议”，从项目竣工验收之日起在规定的年限内，年均等额支付，私人部门可凭政府的回购协议获得抵押贷款。

3.3公私伙伴关系（PPP）

公共部门与私人企业合作模式PPP，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

4、对策建议

4.1不同地区城市建设采取何种融资模式，应结合地方经济的发达程度。在经济落后的城市，应采用政府代理权方式，项目融资方式中的债权融资方式。如国外政府组织的无条件优惠贷款、国内开发银行贷款、发行债券等，这些融资方式不需要地方政府的特别行政管理能力。在经济欠发达的城市，可采用政府分期付款融資方式、政府代理权融资方式、项目融资方式三种。

4.2政府应该从城市建设的微观事务中摆脱出来，把主要精力放在融资环境的营造上。包括制定投融资制度、技术改革制度、激励制度、城市公用事业产品与服务的价格制度、私人部门竞争性规制等。针对不同的城市公用事业，采取不同的吸引社会资本投资的方式，允许私人部门通过特许经营等方式去生产。

结语：我国城市公用事业融资经历了政府投资建设、私人参与资金，逐渐发展到私人部门参与生产的公私合作阶段。近年来，我国的城市建设水平大幅度提升，但城市公用事业投资相对不足、缺乏稳定的资金来源、资金使用效率不高等问题比较突出。

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