民办高校内部控制权模式形成与变更的影响因素

刘曼琴

(广东金融学院 经济贸易系,广东 广州 510521)

民办高校内部控制权模式形成与变更的影响因素

刘曼琴

(广东金融学院 经济贸易系,广东 广州 510521)

通过对4所民办高校的案例分析,探讨民办高校内部控制权在形成与变更过程中的影响因素及内在规律。民办高校创建与发展的过程,也是各要素所有者建立契约与分配权力的过程。学校内部控制权在形成过程中受举办者类型、出资目的和政府力量强弱等因素影响,核心要素组建模式对学校内部控制模式起决定性作用。从组织治理的角度看,内部控制模式被认为是基于外部环境、内部战略目标而在各利益相关者之间形成的权力均衡结果。当外部环境、内部战略发生变化时,内部权力配置也会发生变化,当量变积累为质变时,则体现为民办高校内部控制权模式的变更。总体而言,控制权模式呈现出显著的阶段性,从发展的视角来看,民办高校的控制权分享力量呈现出多元化趋势。

民办高等教育;民办高校;控制权模式;利益相关者;治理机制

在我国民办高校迅猛发展的同时,针对民办高校治理的研究也大量涌现。已有对民办高校治理的研究,总体倾向于以公司治理为参照体系。与公司治理相似,民办高校治理机制也包括内部治理机制与外部治理机制。但相比之下,民办高校的外部治理机制显然弱得多:职业校长市场远不及职业经理人市场成熟;虽然民办高校也有因经营不善而发生兼并或破产的案例,但其控制权市场尚未形成;等等。*刘颂:《民办高校治理结构的成因分析:内外约束下的结果》,《黑龙江高教研究》2009年第3期,第102页。因此,民办高校的治理更倚重于内部治理机制。

内部控制权模式是民办高校内部治理的本质反映,决定着学校战略决策时的目标利益取向。内部控制的身份决定高校决策的利益目标,民办高校控制权模式在相当程度上反映为民办高校是否为小团体控制,*周红卫:《民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究》,《中国高教研究》2012年第4期,第21页。并影响其公益性与否。理论界与政策层认为“民办高校”面临资本逐利性与教育公益性的冲突,*李望国:《资本的逐利性与教育的公益性——民办高校的“非营利性”探讨》,《中国高教研究》2010年第10期,第47页。对此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，遵循“学校自愿选择,政府分类管理”的原则,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。*徐绪卿:《关于民办高校分类管理的思考》,《教育发展研究》2011年第12期,第2页。民办高校的内部控制权模式在一定程度上是学校决策时目标利益的组织基础,也将影响着学校未来“营利性”与否的路径选择。

民办高校不像上市公司那样定期披露信息,针对民办高校治理的研究因为资料与数据的不易获取,研究者往往难以作数理性的实证研究。本文遴选了4所典型民办高校作为案例,以期探讨民办高校在创建过程中形成内部控制权模式的影响因素、后续发展过程中导致控制权模式变更的因素以及其所呈现出来的规律性。

一、研究的对象与方法

(一)研究对象的选取

在公司治理研究中,资本结构对公司的控制权起到决定性的作用。*肖作平:《所有权和控制权的分离度、政府干预与资本结构选择——来自中国上市公司的实证证据》,《南开管理评论》2010年第5期,第144页。民办高校的内部治理模式同样受到出资方的影响,但因其提供的教育服务具有外部性,政府有规制的权力,因此,其治理模式也受到政府制度影响,还被要求符合教育规律。*邬大光:《我国民办教育的特殊性与基本特征》,《教育研究》2007年第1期,第3-8页。一般认为,组织内部良好而均衡的治理机制有利于组织绩效的改善。因此,组织绩效成为组织治理有效性的标准。*Hillman A J, Cannella A A, Paetzold R L,The Resource Dependence Role of Corporate Directors: Strategic Adaptation of Board Composition in Response to Environmental Chance,Journal of Management Studies, 2000, Vol.37,No.2,pp.235-255.在探讨民办高校治理绩效时,作为非营利性组织的民办高校,其绩效体现与企业不同。企业的绩效可以通过利润率、市值、营业额、市场占有率和品牌影响力等指标来测度,但民办高校的治理机制与其所影响的绩效之间存在更长的时滞,度量也更为复杂:招生规模、办学条件、社会美誉度和校友资源等。*胡文燕:《我国民办高校绩效评价研究》,南京航空航天大学2008年硕士学位论文,第32页。

尽管存在时滞,民办高校治理无疑会影响到高校的办学水平、办学实力与美誉度。根据2013年中国校友会网对我国具有独立建制的民办高校的评价,*中国校友会网:《2013中国民办大学排行榜》,2013-01-09,http://learning.sohu.com/20130109/n362908660.shtml。并结合资料的可获取性,笔者重点关注了排行前100名民办高校中的58所。需要说明的是，虽然这些民办高校“排名靠前”,但并不意味着他们的内部治理机制优于其他民办高校。现阶段我国民办高校依然面临着激烈的生源竞争、就业竞争,制度环境尚不健全。在这种背景下,具有较大在校生规模与较长办学时间的民办高校,被现实地认为具有较强的生存能力和较好的办学效果,或者可以理解为具有较好的“绩效”,这是毋庸置疑的。因此,在选择案例研究的对象时,考虑以下因素:一是办学年限与办学规模。研究对象是拥有独立建制、办学相对规范、在校生规模1万人以上并具备良好发展前景的民办高校。出于权威与便捷的考虑,笔者以中国校友会网对我国独立建制的民办高校的评估结果为基础。二是建校资本来源与举办人背景。民办高校的创建过程同企业一样，也需要有物质资本、核心人力资本和宽松的政策环境等。我国民办高校创办模式有出资办学、捐资办学和教授办学,采用“以学养学”的方式滚动发展。各校在创建过程中主导力量不同,形成的内部治理模式也各不相同。三是现有的内部控制权模式。从内部治理中的主导力量由谁掌控来看,我国民办高校主要有人力资本主导型、资本主导型与利益相关者综合控制型。*李望国、刘曼琴:《民办高校治理模式与形成机理:基于发展的视角》,《高教探索》2014年第5期,第151页。

此处的“人力资本”,可能为拥有丰富办学经验和教学管理经验的职业校长或者深谙教育规律的教育家,可能为学科的权威专家或者拥有学校发展重要资源的退休官员。人力资本主导体现为学校的控制权由上述“人力资本”拥有并掌握。资本主导控制型则类似于公司,民办高校的控制权分配近乎按持股比率。人力资本主导型与资本主导型都偏向于一方权力过大,综合控制型的内部权力控制更均衡。鉴于民办高校治理资料的可获得性,对所涉民办高校的相关分类与理论分析,虽力求客观但也难免偏差。

(二)研究方法

同样是组织的治理研究,上市公司有信息披露制度,其财务情况、董事会成员和高管层等信息都需要定期公开,数据可获得性较高。由于难以获取足够的民办高校数据进行统计分析,因此在对前面58所民办高校的资料、信息进行搜集与整理后,选取其中4所进行剖析,以期通过案例研究的方式探寻民办高校控制权在形成与变迁过程中的影响因素与机理。

获取资料的渠道包括:一是学校自身宣传资料,包括学校网络主页信息、已经公开的内部文件。二是外在相关信息,包括政府部门或机构公布的数据、有关该校的相关新闻报道以及相关理论研究中的信息。三是通过电话对学校内部人士进行访谈获得的信息。在使用来自学校内部人士调研信息时,考虑到会受利益、身份所限,甚至带有个人的主观判断,在采纳和处理这些消息时已作必要的甄别,以尽可能地做到客观。

二、内部控制权模式的形成:案例及分析

与企业一样,民办高校的创建也需要相关的“生产要素”,包括建校资金、治校专家、校舍(或土地)以及宽松的政策环境。民办高校的审批、土地的申请、招生的规模以及财政拨款(部分学校有拨款)等,都需要政府的支持。在民办高校兴办初期,相关制度并不完善,政府主管部门操作空间较大,因此民办高校与政府保持良好的关系,并获得了宽松的办学环境。民办高校可能由上述要素中核心要素的拥有者创立,也可能由几个要素持有者共同创立，建校之初的组建力量和要素的结合模式天然地影响着内部控制权模式的形成。

在分析民办高校建立后内部控制权的形成时,可以从举办过程、校长遴选与任职、其他内部治理特征三个方面来分析。这是因为:一是民办高校的创办特征是控制权形成过程的关键影响因素。二是校长的遴选与任命是民办高校内部治理的主要表征。在内部治理全局的细节难以全面获取时,可以从校长的任期时长、此前的行政与学术背景、离任后与该校的互动等判断出校长在学校内部治理中处于强势还是弱势。三是其他内部治理特征,比如政府影响的强弱,行政、学术与资本三方力量的格局与作用模式等。

(一)教授举办、吸引捐资的A校

1.创办特征。A校成立于1992年，由北京市、上海市一些著名高校的退休教授举办,在政府强有力的支持下获得社会捐赠并得以创建,在“以学养学”模式中不断发展壮大。在创建初期，作为专业力量与教育力量的专家学者、提供政策环境与支持的政府、拥有财力与重教助教的慈善家，三方力量使得该校得以发展，他们分别为学校的发展提供了人力资本与办学经验、宽松的制度环境与政策倾斜以及教育发展所需的前期投入。对于当时民办高校的发展环境来说,这三者是缺一不可的。

2.校长的遴选与任职。一是从校长任职时间来看,该校主要管理层相对稳定,不存在短期内随意更替的现象，但任期不固定,带有一定的“因人而异”的随意性。二是历任校长在退休前有在公办高校担任校长或副校长等工作经历,有利于为民办高校凝聚资源，并在管理上驾轻就熟。

3.其他内部治理特征。该校历任校长学术背景深厚,在全国范围内有显著的影响力，且任职时年龄相对较大。具备这类资历与背景的校长,对发展中的民办高校来说是一个重要资源——在专业上具有影响力与号召力,在专业设置、办学指导甚至教师招聘上都具有优势。

(二)教授举办、政府强力支持的B校

1.创办特征。该校的创建过程有两股显著力量:一是原著名公办高校教师为该校的组织、管理提供人力资本,堪称国内首屈一指的优质教育资源。这在公办高校入学门槛极高、高等教育市场供求缺口极大的上世纪90年代极富吸引力。二是政府提供强有力的政策支持。这些支持体现在:第一,早在上世纪90年代开始就向该校“提供干部配备”,而向民办高校委派党委书记的做法直到2009年前后才在我国民办高校中普遍实施。第二,为该校教师设立“人事编制”。是否具有“事业单位编制”,与民办高校教师收入、预期养老金、身份的自我认同以及社会地位等紧密相关。该校拥有一般民办高校所没有的“政策优惠”,它的实施有助于吸引、储备优质的教师资源。第三,该校在创办初期曾面临资金链濒临断裂的情况,地方政府提供了类似政府担保,使得该校向银行顺利借贷得以摆脱困境,进而存续与发展。

2.校长的遴选与任期。一是强人治理。该校建校时间已达30多年,共有两任校长。首任校长从建校起至退休掌管学校20多年,无论在我国公办高校还是民办高校中都不多见,反而与我国首代创业的家族企业创始人类似。从该校的校园文化、对外宣传的形象定位等相关资料中,也可见该校的威权治理与强人控制风格。二是内部成长。第二任校长兼任党委书记、校董事,迄今为止已任职8年,表现出典型的权力集中型控制模式。

3.其他内部治理特征。一是行政力量较强。正因为得到政府强有力的支持,所以在该校的治理模式中,政府不仅仅是外部环境的提供者,也是内部治理的参与者。党委是内部治理者中重要的一极,体现出公办高校常见的“行政”与“学术”的典型二元权力结构。二是整个学校的管理团队体现为内部成长的特征。内生型的选拔与遴选机制,既会对校内青年教师构成强有力的激励,也会因选人机制的相对封闭而对外部优秀人力资源的引进形成壁垒。

(三)案例分析

上述2所同样由公办高校退休教授举办的民办高校,在创建后形成的内部治理模式不尽相同。从A、B两校现有的内部控制权模式来看:A校体现为教授代表的学术力量、捐资方和政府三方力量较均衡,是一种综合控制模式;B校则体现为典型的强人威权控制模式,其集权、控制权程度甚至高于公办高校校长、党委书记对学校的影响,可归为典型的人力资本控制模式(见表1)。

表1 A、B两校的基本情况及治理特征比较

三、内部控制权模式的变更:案例及分析

我国民办高校已有三四十年的发展历史,部分学校在发展过程中经历了内部控制权模式的显著变化。民办高校在创办及发展过程中,会逐步形成相对稳定的控制权模式。下文的案例分析中,笔者选取2所内部控制权模式发生明显变更的民办高校。

控制权模式的变更体现在以下两个方面:第一方面是校董之间的权力分配。学校内部控制权体现为董事会与校长之间的权力分配以及校长的权力边界大小。这种内部治理通常很难在外部观测到,即使身处内部,其隐蔽性也只可“意会”不可“言传”。因此,通过以下指标间接测度:一是校长任职前的社会影响与专业背景。被聘任的民办高校校长不少是公办高校的退休校领导或权威专家,又或教育部门退休的政府官员等。一般而言,退休前职位越高或个人专业影响力越大,带给学校的资源也越多,校长与董事会的议价能力就越强,董事会也倾向于向校长让渡更大的权力。二是校长的任期长短与稳定性。当学校内部治理模式较为成熟时,内部权力配置会较平衡,董事会对校长的遴选与聘用有规定的程序,校长不会被随意撤换,任期相对稳定。反之,若董事会内部一方权力独大,校长可能会被频繁更换或成为“橡皮图章”。因此,校长的任期可以反映内部控制权模式中校长的权力情况。三是校长离职后与该校的关系。常见的有两种情况:一种是卸任后被聘为名誉校长或者诸如理事、顾问的职位,换种方式继续与董事会合作,参与学校的治理;另一种则是不欢而散,甚至需要诉诸法律解决与学校之间的纠纷。通常前者反映出民办高校内部控制权比较均衡,校长任职期间权力边界较清晰。第二方面是学校内部决策的参与者人数与结构。参照公司治理理论,通常内部决策的人数越多,参与决策的成员来源越丰富,该组织的内部控制权模式就更倾向于均衡。

(一)内外共治模式转为内部控制模式的C校

C校由有影响力的港澳地区校友捐资创建,早期校友和社会捐资使学校拥有了办学的基本资金。当时正处我国民办高等教育恢复发展初期,政府相关制度尚不健全,既存在管理制度的“缺位”情况,也存在实际管理中的“越位”情况,但主要创建者政府退休官员的身份、所拥有的人脉资源及其在各级地方政府的影响等,使该校享受到有利的办学政策。在民办高等教育发展态势良好的背景下,该校地处经济发达的东南沿海,凭借“以学养学”和校友捐资迅速发展壮大,办学设施、人才培养、综合声誉以及总体评价等指标都位于我国民办高校前列。

该校内部控制模式发生显著变动是在其升本前后,即建校10周年前后。当时,该校控制权模式发生了一些变化:一是董事会内部控制化。该校原为港澳地区及海外校友捐资创建,董事会成员一半以上为港澳地区董事。但随着外部环境(不再过于依赖捐资办学)与内部战略(提高办学层次)的变化,学校开始在董事会中引入教师代表,而港澳地区董事逐渐退出董事会议,并淡出内部事务决策。*张宏博:《民办高校治理结构失衡的制度根源——基于广东X学院的个案分析》,《教育发展研究》2012年第7期,第29页。二是内部决策机制使得权力更为集中。学校由原来的“董事会领导下的校务委员会负责制”改为“董事会领导下的校长负责制”,校长权力得以加强。三是校长的任期相对固定。创立之初的前10年共有6位校长任职,平均任期为1.6年,相较于民办高校校长的平均任期,可以说是更迭频繁。而在接下来的10多年间,共有3位校长任职,平均任期为4年。校长任期的相对稳定,保障了学校管理风格与办学模式的连续性,也体现出内部控制权的相对稳定性。

(二)家族控制模式转为专家治理模式的D校

D校由企业出资创建,企业总裁即为该校的董事长,并在建校之初的3年中一直由董事长或其家属担任校长。投资该校的企业在学校和战略发展等重大事项上拥有决策权。

该校内部控制权在建校第三年，发生了以下变化:一是内部控制权让渡。首任校长为举办者,3年后聘用职业校长进行内部治理。该校外聘的两任校长,均是国内颇具美誉、治校成绩显著的校长。由于两任校长是教育界的知名专家,在全国具有较高的知名度,因此足以形成对资本控制的有效制衡。二是产权多元化。该校在原有独资办校的基础上引进其他投资方,吸纳政府投资和社会资金,引进国际战略投资,使产权结构得以多元化。三是由原来的“家族企业”控制权模式转变为“委托代理制”控制权模式。除聘用职业校长外,学校还设有学术委员会、教学委员会等组织,为各利益相关者参与内部治理搭建了平台,形成了董事会领导下的依靠专家型校长治校的科学有效的现代管理模式。*廖晖:《利益相关者视野中民办高校治理结构的重构》,《湖南涉外经济学院学报》2012年第3期,第8页。

(三)内部控制权模式变更的分析

通过对C、D两校的建立情况、控制权模式变更的分析,可以将两校内部控制权模式列为表2。

表2 C、D两校的基本情况及控制权模式变更

四、内部控制权模式形成与变更的规律

通过对4所民办高校的案例分析发现,在民办高校创建期形成内部控制权模式,在发展过程中内部控制权模式可能会发生变更,呈现出以下规律。

(一)举办者类型在控制权模式形成中起决定作用

在创建过程中,举办者类型、出资目的与政府力量是民办高校内部控制权形成的重要影响因素。一是举办者类型。我国民办高校的举办者主要有三种类型:学校资产的捐赠者、学校资产的投资者、捐赠者和教育工作者(如教授、校长、教育家和退休官员等)。*董圣足、李尉:《民办高校举办者变更问题研究》,《教育发展研究》2008年第20期,第16页。举办者是民办高校治理模式形成关键的力量,并成为后续内部制度变迁时所依赖的“路径”。从环境依赖理论来看,学校组建发展的过程也是各要素所有者建立契约与分配权力的过程,学校会尽可能地吸纳生存发展所需的要素,从而提高生存能力。在众多要素所有者中,拥有需求弹性最小的要素所有者更倾向于获得大的权力。换言之,对学校发展而言,拥有核心要素的所有者最可能成为民办高校实质的控制者。如由教育界人士举办的高校,一般发展为人力资本控制模式;而由企业投资办学的民办高校,一般发展为资本控制模式。二是出资目的。笔者考察的民办高校中有1/3属于企业出资办学,属于资本主导控制权模式。由于企业追求利润的最大化与资本的逐利性,这些民办高校易被质疑为具有“营利”性质的学校。他们大部分为委托代理模式,少数为家族控制模式。三是政府力量。政府逐渐成为影响治理模式的重要因素,以指导性政策或优惠税收政策引导民办高校规范内部治理、选择公益办学。政府正慢慢成为直接参与民办高校内部治理的一种权力力量,*李望国、刘曼琴:《政府职能与民办高校发展研究》,《高教探索》2011年第1期,第113页。比如向民办高校委派党委书记、派驻督导专员等。

(二)控制权模式呈现出显著的阶段性

我国绝大多数民办高校经历了创办初期、外延成长期和内涵提升期三个阶段。不同发展阶段所面临的竞争领域与制度环境不同,其内部战略也会不同。民办高校的内部控制权模式是适应上述内外因素变化而形成的一种最优的内部制度安排。因此,在不同的发展阶段,民办高校的内部控制模式会呈现出显著的阶段性:一是创办初期。该阶段学校规模较小、资金积累少、知名度低,面临激烈的竞争,内部治理以节约成本、整合资源为原则,首要战略目标是生存。*Amy J Hillman, Michael C Withers, Brian J Collins,Resource Dependence Theory: A Review,Journal of Management,September 2009,Working paper.该阶段影响民办高校治理模式的主要因素是举办者背景和办学资金来源。二是外延成长期。该阶段我国高等教育需求急剧膨胀,民办高校迅速扩张招生规模,并形成相对稳定的在校生规模与教职工规模。民办高校的战略目标是扩大办学规模,获取竞争优势。该阶段新的影响因素会影响到民办高校内部治理,包括新的战略目标以及外部环境的规模与成熟度等。三是内涵提升期。该阶段民办高校从追求办学规模转向追求办学质量。外部制度的进一步完善、新的参与力量的不断涌现以及学校自身发展的要求等,使得民办高校的治理模式进一步变迁。总之,在不同发展阶段,民办高校内部治理控制权由原来的硬实力的提供者(出资者)逐步向软实力的提供者(学术与教师)让渡。

(三)内部战略调整与外部环境变化导致控制权模式变更

从组织治理的视角来看,组织的内部控制模式被认为是基于外部环境、内部战略目标而在各利益相关者之间形成的权力均衡的结果。当民办高校自身的内部战略、外部环境或利益相关者在民办高校中的贡献比重发生变化时,内部控制权在各利益相关者间的分配将发生变化。当量变达到质变时,它可体现为民办高校内部控制权模式的变更。尤其是某些民办高校具有相似的创建起点,在发展过程中由于内部发展战略、外部制度环境等发生变化,导致原有的控制权模式发生显著变化。民办高校治理模式成为服务于发展战略的一种制度安排,在上述的案例分析中也发现，发展战略会对学校治理和董事会治理产生影响。比如,受“升本”“迎评”等因素影响而对治理模式进行自主规范。

(四)控制权主体呈现多元化与均衡化趋势

随着民办高校发展的日益成熟,内涵的提升是当下及未来相当长时间的战略目标。与这个目标相适应,民办高校的内部控制权也呈现出如下较明晰的趋势:一是控制权分享力量呈现多元化趋势。在举办者、投资者以及治校的专家、教授之外,教师力量、学生力量以及社区力量将逐步融入民办高校治理机制当中,参与内部控制的利益相关者日益增多。二是控制权分配更趋均衡。早期相对封闭与集约的控制权模式逐步外向化,某些民办高校中一方独占控制权的模式也逐渐发生变化,控制权在利益主体之间分配呈现均衡化趋势。三是从理论分析与我国民办高校治理实践来看,创建早期主要适用于资源依赖理论,外延成长期主要适用于委托代理理论,而在内涵发展及其后阶段,利益相关者理论的适用面更广。四是对一般的民办高校而言,政府对其治理机制的影响从早期提供治理的制度环境或政策导向,逐步向成为民办高校内部治理力量的重要一极演变(派驻督导组或委任党委书记)。

注：感谢广东培正学院对本课题的支持。

(责任编辑 毛红霞)

Influencing Factors to the Formation and Change of Internal Control Model in Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Manqin

(EconomicTradeDepartmentofGuangdongUniversityofFinance,Guangzhou,Guangdong, 510521,China)

In order to explore the influencing factors and inherent patterns to the formation and change of internal control model, four non-governmental institutions of higher learning are analyzed. The establishment and growth of non-governmental institutions of higher learning are also the process of contracts setting up and power distribution among the main stakeholders. During the establishment, the formation of internal control model is influenced by the type of organizer, investment purpose, government influence etc. Among the above factors, the element which has the largest contribution is crucial to the formation of internal control model. From the point of view of organizational governance, internal control model is the result of power equilibrium under various factors including external environment, internal strategic target and power balance among stakeholders. As the external environment and internal strategic changes, internal power balance will also change. When accumulation of quantitative change leads to qualitative change, the internal control model also changes. It shows significant periodic character and from the development view internal control model in non-governmental institutions of higher learning appears to have new diversified trend.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; control model; stakeholders; governance mechanism

2015-06-08

广东省教育科学“十一五”规划研究项目(2010tjk129)

刘曼琴,女,湖南邵阳人,副教授,博士研究生,研究方向:组织治理与政府规制、民办高校治理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.06.002