以反恐法律合作促两岸军事互信

王珂

摘 要：两岸建构军事互信，完全可以以反恐合作为突破口。以反恐法律合作促两岸军事互信，具有必要性、重要性及可行性。启动两岸反恐战略的协调，推动两岸反恐组织的沟通，开展两岸反恐人员的交流，力促两岸反恐情报的合作，尝试两岸反恐装备的购销，探索两岸反恐训练的协同，均可以为建构两岸军事互信机制创造条件。

关键词：反恐法律合作；两岸军事互信

一、反恐法律合作与两岸军事互信

2012年1月台湾举行领导人大选，国民党籍候选人马英九先生成功连任，这也是“九二共识”对“台湾共识”的胜利，未来四年两岸关系的和平发展，应可审慎乐观。两岸经济关系已经大步朝着正常化的方向发展，并逐步进行一体化的制度性安排，而处于两岸关系“深水区”的政治互信与军事互信问题，亦应提上议事日程。依笔者看来，两岸建构军事互信，完全可以以反恐合作为突破口。

2011年10月29日第十一届全国人大常委会第二十三次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，明确规定“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者以胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为”，宣示打击一切恐怖主义犯罪。值得注意的是，当前国际恐怖主义犯罪愈演愈烈，并表现出新的发展趋势，诸如犯罪动机复杂化；侵犯对象的不加选择性，涉及的领域不断扩大；“国际”、“国内”恐怖主义一体化；极端宗教色彩更加强烈，由民族分离主义者和种族主义者发动的恐怖袭击急剧上升；利用现代高科技手段，制造并使用具有大规模杀伤力武器的危险性进一步增大等。[1]海峡两岸地理毗邻，人员往来频繁，贸易和投资关系密切，客观上有开展反恐合作的必要。

两岸虽然同属一个中国，但又属不同的法域。为确保两岸反恐合作的确定性和稳定性，为促成两岸反恐合作的规范化和制度化，必须依托两岸区际性质的立法协调、执法合作及司法互助。两岸两会签署区际协议，已成为现阶段两岸区际立法主要的方式。“两岸协议虽然具有民间性的特质，但是，由于两岸在签订协议时均有各自公权力机构的授权，且协议内容被各自公权力机构以各自的法律程序予以确认，因而在两岸均具有法律效力” 。[2]但不可讳言的是，两岸两会所签协议并非具有官方正式法律文件的性质，存在某种模糊性。笔者赞同两岸业务主管机关直接协商并签署协议的做法，毕竟它操作便捷，所签协议的法律性质更加明确，并且也不损及“一个中国”的政治原则。2009年11月，大陆银监会、证监会、保监会就曾与台湾“金管会”直接协商，换文签署银行、证券及期货、保险业等三项监管合作备忘录，当时是以大陆、台湾金融主管部门负责人名称签约，落款分别是大陆方面银行业（保险业、证券业）监督管理机构代表和台湾方面金融监督管理机构代表，相当务实高效。两岸开展反恐法律合作，必然更多更深地涉及公权力问题，更宜采行此一务实高效的做法。

两岸的反恐合作，不仅是法律意义上的合作，也是具有军事性质的合作。我国《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》明确要求：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，防范和打击恐怖活动。”各国为了有效打击恐怖主义犯罪，纷纷组建了精干、专业化的反恐怖特种部队。

“从结束两岸六十多年敌对状态的角度，可以把两岸军事安全互信机制理解为海峡两岸的政权及其领导下的武装力量，为缓和两岸军事敌对、促进两岸关系和平发展，最终化解两岸政治分歧、实现国家和平统一，通过平等协商而订立的一整套主要作用于两岸军事安全领域行为的基本原则、规范、规则和决策程序。”建构两岸军事互信机制，实质上就是停止两岸军事敌对行动，为两岸关系的和平发展提供制度化的保障。它是一项复杂、系统的工程，绝不可能一蹴而就。但是，两岸的反恐法律合作，由于内含的军事性质，加之牵涉面甚广，完全可以从组织、人员、情报、装备、技术、训练等各方面推进两岸军事互信，从而为建构两岸军事互信机制创造条件。

二、以反恐法律合作促两岸军事互信的必要性、重要性及可行性

近年来，“东突”势力为实现建立所谓“东突厥斯坦国”的目的，在新疆乃至国外策划、组织、实施了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒等恐怖主义暴力事件，危及人民群众生命财产安全、社会公共安全乃至国家安全。台湾位于亚太区域中心，高雄等大型港口是重要的国际性海运枢纽，桃园机场等亦是重要的国际性空运枢纽，加之政治上亲美、亲西方，可能成为国际恐怖主义势力渗透、融资、发展甚至实施恐怖活动的场所。

以反恐法律合作促两岸军事互信，亦有其重要性。冷战结束后，包括反恐在内的非传统安全议题日益为世界各国各地区所关注，海峡两岸概莫能外。自2008年马英九上台以来，一直强调军队建设除了以传统军事安全为内容外，还重点突出反恐的重要性。马英九曾多次对外公开表示，由于两岸关系大幅改善，台湾需要将更多的军力投入到防震救灾、反恐维安等非传统安全领域，以保障民生。随着两岸社会互动与人员往来的日益热络，两岸加强反恐法律合作也是客观情势使然。上海合作组织的成功经验表明，反恐法律合作是推进区域军事互信的重要利器。考虑到反恐法律合作涉及战略、组织、人员、情报、装备、训练等诸多要素，势必会从多个方面推进两岸的政治互信与军事互信。

以反恐法律合作促两岸军事互信，还有其可行性。两岸关系的发展，遵循的是“循序渐进，先经后政”的原则，但“先经后政”不等于“有经无政”，两岸也不宜长期回避政治、军事议题。马英九既已连任，则其没有选举压力，反而会有追求历史评价的动力，实是两岸开展政治、军事议题协商的契机。反恐法律合作是敏感度低、认知相近的低阶军事议题，完全可以成为建构两岸军事互信的路径。记得国民党元老戴季陶曾言“共信不立，互信不生”，两岸完全可以“立”反恐的共信，“生”军事的互信。即使存在分歧，也可先以联合国安理会认定之恐怖组织、恐怖分子为突破口，或以国际反恐公约为蓝本，逐步扩大共识。在实际操作的过程中，充分发挥法律与政治、军事的联动效果，寓实质层面的军事合作于形式意义上的法律合作之中。

三、加强反恐法律合作、促进两岸军事互信的对策与措施

（一）启动两岸反恐战略的协调。两岸的安保官员甚至高阶军事将领，可以借助两岸两会的平台，以两会的特邀顾问身份举办反恐安全论坛，达成反恐共识，发表联合反恐宣言，共同界定恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员等基础性概念，甚至可以以宣言附件的形式，共同认定恐怖活动组织和人员名单。名单上的组织和人员将受两岸司法机关的打击，组织将被取缔，人员将被追究刑事责任，被限制或者剥夺人身自由，被限制入境或者驱逐出境。两岸两会可在过去《海峡两岸金融合作协议》的基础上，新订《海丙两岸金融监管协议》，增设金融反恐的内容，合作冻结涉恐融资交易。不仅冻结已经立案的刑事案件的涉恐资金，也应冻结尚未立案的涉恐资金，且应明确涉恐资金的范围。关于金融机构的免责和追责问题，亦应有所规范。“应当免除金融机构和非金融机构因为冻结涉恐资金行为而可能引起的对客户的法律责任。但是，如果冻结机构因为玩忽职守、滥用职权而冻结错误的，还是要承担责任”。对于金融机构不履行冰结义务的，两岸可协调有关的惩罚措施。两岸两会亦可在过去《海峡两岸包机会谈纪要》、《海峡两岸空运补充协议》的基础上，新订《海峡两岸空运安全协议》，增设航空反恐的内容，加强两岸航空的安全保护。鉴于两岸都在大力发展海洋经济，海洋、大陆架平台的安全防护以及对海上恐怖主义的强力出击，应是两岸反恐军事战略的精进方向。

（二）推动两岸反恐组织的沟通。目前中国大陆在中央层面上成立了国家反恐怖工作协调小组，在公安部成立了反恐怖局，各地也陆续成立了反恐怖工作协调小组及其办公室，组建了反恐专门力量。反观台湾方面，在“行政院”层级上设“国土安全办公室”，“国家安全局”则负责统合协调反恐怖情报信息之搜集及处理，“国防部”负责兵力的编组整备，“宪兵特勤队”，“海巡署特勤队”以及“警政署维安特勤队”均有反恐职责。一俟台湾当局将全台所有反恐部队的指挥权统一由“ 内政部警政署”指挥调度之后，中国大陆的公安部与台湾的“内政部”，完全可以绕过两岸两会的中转，以中国大陆的“中国警察学会”和台湾的“刑事侦防协会”名义建立直接、快速、高效的联络热线，以两岸警方的交流兼容两岸军方的交流。

（三）力促两岸反恐情报的合作。综观世界各国各地区的反恐措施，莫不把对外开展反恐情报合作列为优先方向。法国为加强对外情报交换，由法国打击恐怖主义斗争有关机构与他方同等机构保持经常联系，交换的情报范围涵盖在法国或外国预谋或实施恐怖主义行动、参加这些行动的有关人员、行动方式、谋杀活动使用的技术手段、恐怖主义集团、恐怖主义分子的战略和目标、招聘和组织状况、后勤支援网络（物资、武器、资金提供、训练）等方面的情况，此外还有有关武器、炸药或敏感物质的非法买卖以及信息技术利用乃至大规模杀伤性武器的情报。意大利既与美欧国家加强情报合作，也巩固与埃及、巴勒斯坦等阿拉伯国家情报组织的工作联系，并选派外语水平好、综合素质高的人员组成“行动小分队”，在国际范围内广泛活动，与外国外地区同行互通情资。两岸开展反恐情报合作，应立足实际需要，逐步拓展范围。目前可锁定东亚、东南亚、南太平洋地区，交换可能破坏上述地区安宁的恐怖主义或其它犯罪行为的情报，提供有关恐怖分子、武装人员、激进组织的资料。长期相互敌对的两岸军情界，“度尽劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇”，可以依托“中国警察学会”和“刑事侦防协会”的沟通平台，深入细致地开展反恐军事情报业务交流。

（四）探索两岸反恐训练的协同。台湾迄今为止，尚未有专门的反恐训练场所，台军的反恐训练水平亦逊于大陆。大陆完全可以在反恐训练方面为台湾提供真诚的帮助，训练的内容可以包括心理战、情报收集、炸弹及爆炸物的探测、爆炸后的调查、机场安全、护照的安全和检查等，机动处置的军事训练尤为重要。为了威慑国际恐怖分子和两岸刑事犯罪分子，同时也为了给两岸民众及全球华人增强反恐的意识和树立反恐的信心，两岸应该携手开展反恐军事演练，并通过反恐军事演练来探索提升反恐效果的新路。这种反恐军事演练，初期可由两岸的海岸巡防部队参演，并在厦金海域举行。经由彼此的熟悉与经验交流，为未来海峡两岸在其它海域的海空军联合军演累积互信，创造条件。

参考文献：

[1]参见马长生主编：《国际公约与刑法若干问题研究》，北京大学出版社2004年第1版，第316-319页。

[2]彭莉：《试论近年来两岸法律事务处理方式的变化》，《台湾研究》2011年第4期，第9页。