韩国政府金融审计的主要特色及对我国的启示

黄若冰

摘 要：韩国政府金融审计主要由韩国监查院实施。随着韩国金融市场发展，尤其是金融危机后，金融生态环境发生重大变化，韩国政府金融审计也相应呈现出更加鲜明的特色，如审计和监察职能合一、独立于政府、受总统直接领导、积极与民间合作等。相比较而言，我国的政府金融审计起步尚晚，但也形成了自己的独特优势，如坚持查处重大违法违规事项、审计信息化程度较高等。因此，中韩两国政府金融审计各具特色。据此，本文提出了明确审计定位、充实审计目标、创新审计方式等促进我国政府金融审计进一步发展的建议。

关键词：韩国监查院；金融监管；金融审计

一、引言

监查院是韩国的最高国家审计机关和监察机关， 受总统直接领导，由宪法和监查院法等规定了其高于政府各部门的法律地位，在依法行使职能方面具有独立作用。其两大核心任务便是财会监督和行政安全监察，具有审计监督国家财政收支决算、日常会计财务和监察行政机关及其公职人员的双重职能。监查院院长由总统提名，但必须经国会批准，因此监查院的工作结果除了像总统报告还必须接受国会的监督。韩国监查院在审计执法中有较强的责任感，坚持既对事，又对人。1997年韩国爆发了外汇危机，这促使韩国对其金融监管机构和体制进行了大幅度地调整改革， 如今的统一监管新模式正是在此背景下形成。

在我国金融业日趋开放及金融业监管逐步现代化的背景下，结合我国的实践情况，对处于较为发达金融市场之中的监查院金融审计进行研究、比较和借鉴，有益于推动我国政府金融审计的进步和发展。

二、监查院金融审计主要特色及我国对应情况

（一） 金融审计机关独立于政府，相对我国具有双重职能合一性。监察与审计合一的制度模式会随着各个国家体制背景的不同，表现出多样的形式。各国在建立合一体制过程中的创新，为中国审计监管体制改革提供了多元化的借鉴。其中有以波兰为例的议会领导下的合一体制、以意大利为例的司法性质的合一体制、以美国为例的对议会和总统双重负责的合一体制、以古巴为例的政府领导下的合一体制、以韩国为例的总统领导下的合一体制。

（1）双职能型的韩国金融审计与监管。韩国是一个有代表性的审计与监查合一的国家，金融审计也不例外。亚洲金融危机的爆发，促使韩国在吸收以往分业监管的经验教训后，重新确立了改革的指导思想，强调金融监管的独立性，于1998年和1999年先后设立了金融监督委员会和金融监督院，2008 年又将金融监督委员会整编为金融委员会。为了审计质量得以确保，金融监督委员会会列出一个有资格的审计师或公司名单，由在列者对金融机构实施审计，并且制定了一系列严格标准来明确审计要求下限，参与监督整个审计过程的执行。由此，韩国基本上形成了由政府的行政监管、金融机构的内部监管以及民间机构的社会监管组成的联合监管体系，而这些政府的行政监管机构也包括在监查院的审计监察对象范围内。因此，双重职能合一、上下贯通不单枪匹马，成为韩国监查院金融审计的突出特点。（2）行政型的中国金融审计与监管。我国政府的金融审计机关为隶属于国务院的审计署及其下属地方审计机关。《审计法》规定我国接受国家金融审计的机构包括中央银行及其分支机构、国家政策性银行、国有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等国有非银行金融机构及其分支机构、国有资产占控股或主导地位的金融机构及其分支机构、以及这些部门或机构的有关人员。其中中国人民银行的财务收支只能由审计署审计。中国金融监管体系的确立以成立证监会、银监会、保监会这三大国家金融监管机构为标识。目前，我国的金融监管实行的是分业监管，相互合作的机制。 “一行三会”及根据《证券法》设立的各类金融业监管机构也是我国政府金融审计的对象，这在一定程度上起到了对金融业监管机构再监督的作用。

（二）金融审计目标侧重于提升抗冲击能力，相对我国更加具有前瞻性。虽然各国政府金融审计具有一些如通过审计监督促进市场稳定和政府改善等的共同目标，但它们也会表现出各自的不同点。韩国的金融业饱受金融危机洗礼，金融改革创新程度较高，而我国金融市场秩序尚需健全。所以，两国政府金融审计目标的侧重点也不同，其中韩国政府金融审计更强调对危机的防御。

（1）韩国政府金融审计侧重于防范未然的金融危机风险。韩国分别于1997年、2008年遭遇了两次金融危机的来袭。20世纪70年代后韩国的经济开始腾飞、经济总量突增，随之带来的20世纪90年代后的外债急剧上升，最终使其陷入外汇危机；2008年，韩国经济再次受到了由美国次贷危机带来的世界经济环境重大改变所导致的外贸逆差和通货膨胀的巨大冲击。面对危机，韩国对其传统金融体制进行了重大改革，而金融改革就是从监审制度开始的，如1998年实行的统一监管。同时，出口导向的经济增长使得韩国实体经济对国际市场高度敏感和依赖。在此背景下，韩国政府于每次危机爆发之后都不断地反思既有规则，积极推进政府金融审计的独立化、制度化改革，避免重蹈历史覆辙。因此，保障并且提升整个金融市场的抗危机冲击能力，成为居安思危意识下韩国政府金融审计的侧重点。（2）我国政府金融审计侧重于发现已然的重大违法违规事项并揭示制度问题。我国金融市场近年来也着力加强对金融危机风险的防范和把控，但审计机关在提升整个金融市场的抗金融危机风险能力方面所涉及的内容并不众多。相比之下，我国政府金融审计更加侧重维护金融市场秩序、通过发现重大违法违规事项来揭示制度问题，如审计发现的银行领域违法放贷和贷款诈骗、保险领域虚假代理和保险诈骗等；揭示的商业银行违规理财吸收存款、政策性银行商业化影响国家整体发展等，据统计，审计署每年上报国务院的《审计要情》的一半以上来自金融审计。发现重大违法违规事项、揭示制度问题，不但有力维护了金融市场秩序、提升了审计权威、有效发挥了国家审计“抵御”的功能，也是我国政府金融审计揭示体制层面问题的具体表现，通过提出审计建议，促进国家立法的完善及政策、制度的不断落实。

（三）金融审计机关与社会团体之间合作，相对我国更加具有民间参与性。韩国在外汇危机和全球金融危机中出现的金融监管与审计问题是多方面的，危机的出现也正是其整合监审机构的重要契机。审计机构之间的合作不够密切相对于监管体系上存在的多机构化非效率问题而言，同样也是不容小觑的。

（1） 韩国监查院与民间团体的社会合作。1999年设立的金融监督院是与政府金融审计机关合作的韩国社会团体的典范。金融监督院作为一家由各金融机构共同出资设立的民间公益机构，其主要行使按照金融监督委员会的指令实施具体的金融监管和检查活动的职能。原分属于财政部、韩国银行、银行监督院、保险监督院、证券监督院的各类监管职责，由于它的成立，全部转移到金融监督委员会和金融监督院及其附属的证券期货委员会。对资本市场金融机构的统一监管开始由该套机构负责。（2）中国“三会一行”之间的官方合作。2004 年“三会”共同签署了金融监管分工合作备忘录，明确了各自的职责及合作监管办法、建立了“监管联席会议机制”，旨在更好地统一监管金融机构和金融市场。银监会、证监会、保监会彼此之间会及时告知其他各方，与其相关的重要金融业监管政策和事项的变化，或将会对其他各方监管机构业务造成重大影响的行为。若相关政策的变化会涉及到其他方的监管职责和机构，将在调整政策前对其他方通过“会签”的方式征询意见。“三会”间会协调解决监管活动中出现的意见分歧。同时，央行也同银监会、财政部等部门就诸如存款类金融机构紧急风险处置等问题，提出意见和建议。我国实行的这种分业监管、政府审计与监察部门相互合作的金融监管体制，基本适应了中国当前金融市场的实际发展需要。

三、韩国政府金融审计对我国政府金融审计发展的启示

（一）明确政府金融审计的定位，捋清金融审计和金融监管的关系。金融审计作为行业审计的一个组成部分，其本身的业务特征决定了金融行业的审计与一般审计不同。金融审计应是金融监管的核心，有一套自己的特色内容。如此说来，金融监管包含了金融审计。但是，不同于韩国政府的监审合一、统一监管、审计独立于政府等特征，我国行政性的金融分业监管体系一直未能明确金融审计是审计机关参与国家治理的重要手段这一定位。金融审计未被纳入金融监管理论体系，却又行使着金融监督职能的现象普遍存在。同时，审计系统内部也存在着未跳出审计从监管层面谈金融审计，而单纯就审计工作谈金融审计的现象。因此，要避免金融监管和金融审计在机构上的重复设置。金融审计要从微观经营入手发现有关金融监管的宏观问题、分析宏观金融政策和制度上的原因并提出对策，才能有效作用于国家金融秩序的维护以及金融业的健康发展。

（二）充实政府金融审计的目标，重视对金融危机风险的防御和把控。屡次危机后韩国在金融监管与审计方面进步很大，某种程度上可以认为正是金融危机才迫使韩国学习了西方的金融监管机制。国际金融危机的爆发同样也曾对我国金融产业乃至整体经济产生过严重威胁。相比之下，虽然我国受金融危机的冲击没有韩国大，但政府金融审计仍应防患于未然，将建立健全系统、严密、透明、及时的监管制度，采取保证金融正常运转的系列措施等纳入工作重点。金融审计要把维护国家经济和金融安全作为最高战略目标，越深入的改革开放，越发达的金融产业，越需要金融审计发挥“免疫系统”的功能。与此同时，从历史发展来看，我国在健全完善金融秩序与推动社会经济稳定健康发展的道路上所取得的成绩，离不开政府长期坚持的对重大违法违规犯罪事项的查处。因此，重视对金融危机风险的防范抵御绝不等同于放松对重大违法违规犯罪事项的警惕。

（三）创新政府金融审计的方式，权衡政府审计与社会机构合作的利弊。目前我国已逐步将“一行三会”、财政等政府部门的业务数据及其采集的各类原始数据全部置于审计范畴，并将审计署与地方审计机关的数据进行统一归集分析，整合全国金融审计资源，实现国家金融审计机关与其他监管部门之间的良好合作。但不同于韩国监查院制定了多种机制为社会团体和最高审计机关间建立合作平台，借以满足民众的期望和需求，我国政府金融审计在与社会机构的合作方面仍然有很多空白和顾虑。一方面，社会组织积极参与并监督最高审计机关的工作，有助于审计事业的推进和对审计权力被滥用的防范；另一方面，社会组织直接参与审计工作极有可能影响最高审计机关的独立性和中立性。因此，韩国的合作关系提供的例子的具体成效仍需要时间和实践的检验，结合我国国情来说，照搬某种模式未必有效，在创新审计方式的过程中需要审慎地权衡利弊。

参考文献：

[1] 曲凤杰.韩国金融开放的经验和教训[J].新金融，2006（8）：26 -32.

[2] 薛锋刚.金融危机后韩国金融监管法律制度改革之借鉴[J].中国海洋大学学报（社会科版），2006（2）.