县域义务教育均衡发展督导评估的现状与反思

黎昌伟+方征

摘要：2012年教育部颁布《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，在全国启动了县域义务教育均衡发展督导评估工作。A省作为推行县域义务教育均衡发展政策的先行省份，在2013年全面开启了县域义务教育均衡发展省级督导评估工作。经过两轮评估A省已有59个县（区）通过了该项评估，取得了较好的成效。而在评估过程中也存在着评估指标体系不完善、满意度问卷设计过于专业化、调查过程中缺乏有力监督等问题。为此应进一步完善评估指标体系，完善满意度问卷，进一步加强评估监督。

关键词：义务教育均衡发展；指标体系；公众满意度

中图分类号：G526文献标志码：A文章编号：10017836（2015）06006203

随着基础教育改革的不断深化，“义务教育均衡发展”作为我国义务教育发展的战略性任务已基本达成共识。2012年教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，在全国开启了县域义务教育均衡发展的督导评估工作。目前为止，已有部分省份实现了大范围的县域义务教育均衡发展，如上海市、江苏省、广东省等。而义务教育均衡发展督导评估制度作为衡量地区义务教育均衡发展情况的标尺，它直接关系到当地义务教育均衡发展成果的认定，也反映了当地未来义务教育均衡发展的动向。为此，本文以在A省开展的县域义务教育均衡发展评估活动为例，讨论当前县域义务教育均衡发展评估活动的现状与问题。

一、县域义务教育均衡发展评估的现状——以某省为例为响应中央推行的义务教育均衡发展战略，2009年A省人民政府下发了《关于推进A省义务教育均衡发展的实施意见》，意见中提出：“坚持分级负责、以县为主和分类指导、分步推进原则，积极推进义务教育尤其是县域义务教育均衡发展，力争经过3-4年时间全面实现全省义务教育阶段适龄儿童少年入学机会均等，县域义务教育学校之间办学条件、办学水平相对均衡，地区间义务教育发展差距不断缩小，全省义务教育整体水平和均衡发展水平明显提高。”经过近三年的不懈努力，A省的义务教育水平有了较大的发展。经过2013年、2014年两轮评估，A省已有59个县区通过了县域内义务教育基本均衡县的督导评估，占全省48.76%。根据A省教育厅颁发的《县域义务教育均衡发展督导评估实施办法》中的规定，A省县域义务教育均衡发展督导评估主要包括对县域内义务教育校际间均衡状况评估和对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估两个方面，并且将公众对义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。

其中对于校际间均衡状况的评估主要依据校际间办学条件差异系数。校际间办学条件差异系数指标主要包括生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积等八项指标的差异系数，将八项指标计算所得平均差异系数作为衡量各县区内的义务教育校际均衡水平的综合差异系数。在评估过程中，综合差异系数越大说明该县（区）均衡水平越低，综合差异系数越小则水平该县（区）均衡水平越高。在A省通过评估的59个县区的校际办学水平差异系数都分别低于国家规定的小学综合差异系数0.65，初中综合差异系数0.55的水平。其中小学阶段校际间综合差异系数最低为a区0.207 3，最高为b区0.613 0；初中阶段校际间综合差异系数最低为c区0.159 0，最高为d区0.517 6，如图1所示。

在评估过程中，县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估指标体系主要供各县区对本地区的义务教育均衡发展工作进行自评。该指标体系从入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理四个方面对县级人民政府针对义务教育均衡发展所做的工作进行评估。在具体的二级指标当中广泛涉及到了当今的教育热点问题，比如残疾儿童、留守儿童、随迁子女的受教育权力保障问题，优质高中的招生问题，教师绩效工资问题，教师专业发展问题，义务教育经费保障问题，等等。该评估体系总分值为100分，85分为达标分，在A省已通过评估的59个县区当中其自评分数均在90分以上。

“办人民满意的教育”理念在县域义务教育均衡发展督导评估活动中也得到了贯彻。在教育部颁布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中第二条规定：“公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。”[1]在A省的评估中，公众满意度调查结果直接影响到当地县（市、区）能否通过此次评估，如果当地义务教育群众满意度调查结果低于85%，则该县无法通过此次评估。可见在已通过评估的县区中，当地政府所提供的义务教育服务已获得了当地公众较高的认可。

二、县域义务教育均衡发展评估中存在的问题

1.评估指标体系过于注重办学条件“量”的均衡，忽视了“质”的均衡

义务教育均衡发展政策的实施目的是通过县域内各乡镇之间、城乡之间、校际之间及初中与小学之间，在师资配置、生源分配和教学保障条件等方面的平衡，从而促进地区义务教育均衡发展[2]。可见该政策的最终目的是促进地区义务教育的“发展”，“均衡”则只是一种发展模式。在A省县域义务教育均衡发展状况评估中规定，只有当该县区义务教育学校100%通过了A省义务教育规范化学校标准后才能进行，确保办学条件在“量”上的发展。在符合“量”上的规定后，通过校际办学条件差异系数对校际间的资源配置差异进行“量”上的均衡。但是在A省实际的评估过程中，我们发现，虽然说评估对象在办学条件的“量”以及“量”的均衡上均达到了A省所规定的水平，但是却忽视了对办学条件的“质”的衡量。以A省某区的小学阶段教学辅助用房指标为例，该区小学阶段综合差异系数为0.260 8，其小学生均教学及辅助用房面积为4.09m2/人，该单项指标差异系数为0.260，均符合A省规定水平。但是该区在教学及其辅助用房的房屋质量上却存在较大的差异。

从图2可知，该区小学教学及其辅助用房建造结构比例以框架结构为主占全区小学教学及辅助用房面积的68%，其次是砖混结构占到30%，最后为砖木结构占到2%。在该区83所小学及其教学点中，有20所小学或者教学点的房屋构造全为砖混结构，1所小学为砖木结构。而从房屋造价及其安全性而言，框架结构房屋的造价以及其安全性比砖混结构以及砖木结构要高，其中框架结构房屋造价平均每平米要比砖混结构高300元左右[3]，而砖木结构房屋在安全性以及工程造价上比两者还要低。由此可见，虽然现有的评价指标能够很好地反映该区小学阶段生均教学及辅助用房面积的“量”的均衡水平，但是却无法准确地反映出该指标校际间“质”的差距。而类似问题在体育场馆面积、图书、计算机等方面也存在，比如有些学校运动跑道为标准的塑胶跑道，有的是水泥跑道，有的甚至是“砂石”跑道等。

2.评估中注重地区“教育投入”的评估，缺少“教育产出”的评估

教育事业发展通常有两个基本的观察和评价维度：其一是教育活动的数量与规模发展，其二是教育活动的质量和效益。前者反映了教育活动发展的普及方面，后者反映了教育活动发展的提高方面[4]。在A省县域义务教育均衡发展评估中校际间办学条件差异系数指标体系主要是从生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积等八项指标对各县区内的义务教育校际均衡水平进行衡量，是基于教育投入数量和规模方面的定量评估，能够较为准确地反映出被评估地区的具体情况。在县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估指标体系也存在质量与管理这一维度评估当地的义务教育质量。其中包含有开足开齐国家课程、小学初中入学率与巩固率等指标。不可否认，这些指标虽然说在一定程度上能够反映出当地义务教育的产出水平。但是学生作为教育活动的核心要素、教育的直接体验者，其个体的综合发展水平则是教育成果的直接体现。而在现有的评估过程中，却鲜有涉及到学生学业发展水平、学生心理发展水平等直接反映义务教育成果的指标或活动。

3.义务教育公众满意度调查信效度有待提高

《义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中第二条规定：“公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。”在A省的具体评活动中在此基础上规定当地公众义务教育满意度不能低于0.85，这充分体现了“办人民满意的教育”办学理念。而在目前已通过评估的县区的公众满意度调查过程中，由于受到调查范围广、样本量大的制约，负责实地调查的工作小组在短时间内无法全程参与到问卷的发放、收集工作当中，便只能委托地方督导办协助发放和收集问卷。在这个过程中，工作小组除了访谈调查了5位家长和5位教师外，并未直接接触其他的问卷调查对象。并且在整个问卷调查过程中，省级督导部门以及工作小组也没有对地方督导办收发问卷工作进行监督。这为地方督导办提供了一个可操作空间，并且在回收的问卷当中也存在大量的、连续的雷同问卷。除此之外，在公众满意度问卷当中，多次未加解释地出现专业术语，比如第6题出现的“就近入学”，第8题出现的“师资队伍差距”，第10题出现的“学校办学行为规范”，等等。而这种情况对调查对象尤其是农村地区的学生家长理解问卷本身造成了一定困难。这一系列的因素也共同造成所获得的公众义务教育满意度结果可信度变低。

三、对县域义务教育基本均衡县督导评估的建议

1.完善均衡评估指标体系，兼顾对“量”与“质”“教育投入”与“教育产出”的评估

义务教育均衡发展的政策目标旨在缩小城乡、校际间的义务教育差距，促进地区义务教育的均衡发展。而对于均衡对象的理解则是非常丰富的，也就是说义务教育要在哪些方面实现均衡目前理论界还没有达成一致。但是根据政策实施状况可知，政府部门先将义务教育均衡首先定位在实现校际间办学条件水平均衡。而我们从上述的分析可以发现，办学条件的均衡应该是包含两层含义的：一是办学条件数量上的均衡，比如说生均教学面积、生均图书册数，等等；二是办学条件质量上的均衡，比如说同样规格的教学仪器设备、教学场地，等等。所以在评估过程中，还应适当增设能够反映学校办学条件质量水平的指标，比如说房屋的质量规格、教学仪器设备配置规格，等等，从而在已有的“量”的均衡水平上确保“质”的均衡，从而实现真正意义上校际间办学水平的均衡。

教育是一项培养人的活动，其目的在于促进人的发展。而义务教育均衡发展政策的最终落脚点在于为学生的健康全面发展提供一个公正公平的教育教学环境。因此在现有的评估指标体系基础之上，根据教育部于2013年颁布的《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》中制定的中小学学生教育质量评估体系增设能够反映当地学生发展水平的指标，衡量当地义务教育教学的产出水平，从而进一步评估当地义务教育均衡发展政策的产出效益。

2.完善满意度调查问卷，加强对问卷调查过程的监督

在A省义务教育群众满意度调查中，对于问卷的编制并没有将《县域义务教育均衡发展评估暂行办法》中规定的调查内容如适龄儿童少年就近入学、县域内校际间师资队伍差距等带有专业名词的问题进行改编，使之能够让不同文化水平的被调查者能够准确理解问卷题目的含义。因此，应切实根据受调查者的文化水平，将问卷当中的专业名词转变成易于被群众所理解和熟悉的词语，从而提高调查工具本身的效度。并且也应针对问卷调查的实施的实际情况，在地方督导室收发问卷过程中，采用一定的监督方式对问卷调查工作进行必要的监督，比如收集调查样本的联系方式，随机选定回访对象对其进行电话回访，询问是否接受到了满意度问卷调查、在填写过程中是否有人影响其作出判断，等等。从而确保地方教育督导办在问卷过程中守纪守规，提升数据的可信度。

3.加强社会宣传，发动群众监督

教育问题已是全民关注的问题，也是关乎到广大群众的切身利益的问题。在县域义务教育均衡县评估过程中，应加强社会宣传，不仅仅让群众充分认识到送子女接受义务教育是其个人的责任，也要让其知道保证区域内义务教育均衡发展是当地政府应尽的义务。同时也要适当宣传相关的义务教育均衡政策，让群众知晓何谓“义务教育均衡发展”“怎样才能实现义务教育均衡发展”等问题。从而让群众参与到区域义务教育均衡发展的过程当中，发挥其监督作用，从而建立一套从下而上的全方位的监督机制，督促政府落实好相应的政策，保证义务教育均衡发展。

虽然县域义务教育均衡发展督导评估活动在指标体系、评估过程等方面存在一些问题。不容否定的是，该评估政策对于督促地方政府实现教育经费投入的“三个增长”、薄弱学校办学条件的改善、随迁子女教育权力的保障等方面具有非常重要的意义。实现义务教育均衡发展是一个长期而又反复的过程，所以只有不断完善义务教育均衡发展督导评估工作，才能准确有效地衡量出县域义务教育均衡发展政策的成效。

参考文献：

[1]教育部.教育部关于印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的通知（教督〔2012〕3号）[EB/OL].[20150310].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1789/201205/xxgk_136600.html.

[2]董世华，范先佐.我国县域义务教育均衡发展监测指标体系的构建[J].教育发展研究，2011，（9）.

[3]马东岐.砖混结构和框架结构的优缺点分析[J].中国建材科技，2014，（S1）.

[4]顾明远.教育大辞典[K].上海：上海出版社，1997.