检察机关案件管理部门业务考评探析

温忠雯

内容摘要：以往业务考评工作中，考评模式忽视业务工作之间的衔接性和协调性，考评指标设定忽视地区差异，考评方法未能兼顾业务工作之间的差异。因此，需要运用现代管理学理论，在分析实行业务综合考评可行性的基础上，坚持合理、合法、客观、公正、可比的原则，探索运用比率数、案件分类折抵、调整分数增减幅度等方法进行考评，从整体的角度评价本院业务部门和下属基层院的工作质效。

关键词：综合业务考评 比率数 案件折抵

从检察工作发展现状看，业务考评是提高执法水平的重要手段，对推动检察业务工作的创新发展发挥了积极作用。在最高人民检察院推行案件集中管理之后，检察业务考评成为案件管理部门的一项重要职能。如何实现这一职能，建立一套科学、完整、统一的考评机制，客观、公正地评价工作成绩，成为案件管理部门面临的现实难题。由此，笔者结合三年多的实际工作经验，对完善业务综合考评模式及方法进行探索。

一、以往业务考评中存在的问题

（一）考评模式忽视业务工作之间的衔接性和协调性

绝大多数的检察业务工作是在诉讼过程中进行的，从立案、侦查到审查逮捕、审查起诉等，始终是前一个环节与后一个环节相互连接、相互检验，形成了一个纵向的工作体系。但现在的考评模式是业务部门单独制定标准并进行考评，作出的结果只能体现某项业务工作的情况，人为地将各项业务孤立起来，否定了检察业务之间的相互关系。

（二）考评指标设定忽视地区差异

一般情况下，因为地区发展程度不同，故每个院的办案数量也不尽相同。如果设置考评指标时过分强调数量或者设置比率控制线，导致考评变成了简单的数据统计，而丧失了考评的分析、评价功能，消极地引导考评参与者开展工作，这样得出的考评结果违背了检察业务管理规律，影响了考评结果的准确性。

（三）考评方法未能兼顾业务工作之间的差异

考评指标是各业务部门单独制定，每项工作设定的分值只是在本部门业务工作中进行了衡量，考评指标设计上不分层次、重点和大小，没有同其他业务工作比较，权重设置不科学，故每个部门计算分数的基础值不同，导致得出的分值累加后进行的比较难以体现工作的实际成绩。

二、实行综合业务考评的可行性

检察机关作为执法工作中的重要环节，除了做好《宪法》赋予的法律监督职能，还要承办大量的案件，承担特殊种类工作备案、文书审查以及案件沟通等对下指导工作，因此考评不是机械地进行，需要建立可以克制主观评价随意性的标准。笔者认为，检察业务综合考评可以引入关键绩效指标考评模式，通过对工作绩效特征的分析，提炼出最能代表工作特点的若干关键指标体系，并以此为基础进行考评。虽然检察业务工作的运作过程和评价标准不同于企业，但从检察工作的实质来看，运用此模式具有可行性。

首先，关键绩效指标考评要求战略目标相对稳定。无论运用何种模式进行绩效考评，都是在既定的战略目标下进行综合评价。对于检察机关来说，公平和正义是永恒的追求，只是随着社会的发展而被赋予了不同的含义，以适应当前的社会形势和人民群众的要求。所以，检察机关进行综合业务考评，是在保障公平、维护正义的目标指引下，对执法办案、法律监督、执法效果等行为进行评价，并利用考评结果激励各业务部门及所辖基层院提高业务工作水平的过程。

其次，关键绩效指标考评要求提取衡量一个单位战略实施效果的关键指标进行考评，从而不断增强其核心竞争力和持续地取得高效益。从占用的精力和工作量分配情况来看，检察机关最核心的工作是承办案件和开展法律监督。虽然检察业务工作还包括指导、监督下级院的工作，如对立案监督等工作进行备案审查、对下级院的疑难案件答疑解惑、审核或者检查下级院的法律文书和承办的案件等，但这些只是在辅助和指导下级院开展工作。因此，检察机关的考评工作着力点应始终停留在提高办案质量效率和法律监督水平。只有这样才能不断提升执法公信力，保障人民群众的合法权益得到公权力的保护。

最后，关键绩效指标考评要求抓住可以有效量化的指标并将之有效量化。检察业务工作环节多、内容繁杂，很多工作没有办法直接量化。因此考评时应该选取检察统计报表或者统一业务应用系统中可以查阅的数据的工作项目作为考评指标，保障数据来源的公开性，有效防止造假、虚报行为，从而实现绩效考评的可操作性与客观性。

三、具体做法

（一）考评原则

合法性原则。综合业务考评应在《宪法》和法律规定的范围内建立，不能超越更不能违反法律规定的权限设置考评标准和内容。

合理性原则。综合业务考评要遵循工作规律，考评项目和标准的设置要对业务工作的开展有积极意义，且具有可操作性，能够被执行者理解和接受。

公正性原则。一是数据的来源要公开公正，不存在暗箱操作；二是考评标准要客观，考评过程要严格按照标准进行，实事求是；三是考评结果要公开，并与各单位各部门的工作绩效、评奖评优挂钩。

可比性原则。检察业务工作是纵向工作体系，既有相互衔接的工作，如自侦、侦监、公诉等，也有自成体系的，如民行监督，所以考评时不可能面面俱到，必须将标志性的、可以比较的作为考评项目，剔除事务性工作，体现检察业务工作的特点和规律，增加考评的针对性。

（二）考评方法

笔者从哈尔滨市院2012年以来实行从严管理后建立的案件质量通报、案件评查、定期排序通报、领导办案、部门考评等制度机制为基础，谈谈哈尔滨市院案件管理中心进行综合业务考评的一些做法。

1.运用比率数考评，消除地区差异。

（1）根据出现问题率，考评案件质量。所谓的出现问题率，是指被案件质量通报的案件数与同期所办案件数的比率。在考评时，我们以通报的类别和办案数为依据，按照出现问题率的大小进行排序，未被通报的办案数量多的排序靠前。用此方法考评，一是避免出现“干的多错的多，多干不如不干”的情绪，如A院和B院分别被通报三类案件10件和5件，同期办案数为200件和50件，则A院的出现问题率5%，B院为10%，显然A院的案件质量要优于B院，这样办案多的不会因干得多错的多而满腹怨气，办案少的也不会因干得少错的少而心存侥幸，保证了考评结果的科学性；二是办案数和案件质量通报均为变量，办案数来源于检察统计报表，案件质量通报是当天发现问题当天发往全市检察机关，不能突击造假，只能从尽量少出问题入手提高成绩，客观上促进了执法规范化水平。

（2）按照工作贡献率，考评法律监督工作。所谓工作贡献率，是指立案监督、追漏捕、防错捕、追漏诉、防错诉、列席审委会、纠正侦查活动、刑罚执行活动违法、刑事抗诉、民行监督等工作与全市平均比率的对比情况。在考评时，我们设定基础分为100分，根据检察统计报表中的数据计算出全市平均比率和本单位本部门的比率，每高（低）于一个百分点（千分点）加（减）1分，并根据工作的难易程度设立权重。这种考评方式，打破了以数量计分时大院占尽优势、小院疲于奔命的局面，如A院和B院分别追漏捕10人、5人，但同期办案数为200人和50人，A院的追漏捕率为5%，B院为10%，平均追漏捕率为6%，显然B院的监督质效和贡献率均高于A院，应排序在前。同时，此种做法增加了大院的工作压力，提高了小院的工作积极性，实现了以考评促工作质效提高的目的。此外，考评项目贯穿各个部门的工作，且与省院目标接轨，承上启下，保证了考评的统一性。

（3）与全市平均水平找差距，考评执法效果。因检察统计报表内容所限，且民行、监所案件已在法律监督和查办案件质效中评价，故此项工作我们之考评公诉案件审结率和逮捕案件瑕疵率。我们设定基础分为100分，通过对比后按照高（低）于全市平均比率的百分点加减分。虽然没有涵盖所有情况，但是我们将部分“执法效果”从抽象走向具体化，一方面改变了以往只考评量无法评价质的困境，保证了考评的完整性；另一方面与当前的执法形势和刑事司法政策相结合，以考评为载体，提高工作效率，引导检察工作科学发展。

（4）根据阶段性立案数任务完成情况，考评查办案件质效。自侦案件办案难度大、周期长，需要评价的环节覆盖侦查、侦查监督、审查起诉等整个刑事案件办理过程，但从工作特点来看，立案数是自侦工作的根本所在。因此，在前三个季度我们只考评季度立案任务完成情况，年底考评全部任务完成情况。如A院年度任务为20人，分解后季度任务为5人，若一季度立案3人，则查办案件质效得分为60分（3/5）。我们把考评指标化繁为简，分阶段分步骤推进，既明确了工作重点，平均分布了工作压力，又可以更好地掌握每个阶段的工作进展，改变以往不同时间段苦乐不均的状况，促使自侦工作在健康、有序的轨道上进行。

2.折抵不同类别的案件，横向比较各项业务工作。我们的做法是以公诉一审案件为标准，将不同类别案件进行折抵后考评。在自侦（包括反贪、反渎）、侦监、公诉、民行、监所等主要业务部门中，设定公诉一审案件1件折抵1件（1：1），作为其他业务部门及部门内部案件折抵的标准，主要基于两点考虑。一是办案期限易于折算。公诉案件（除特别说明，均指一审案件）的工作期限为1个月，相较于侦监的7日（或17日），以及自侦案件的动辄数月，更适合作为折抵标准。二是职能完整易于比较。公诉案件的办案环节多，如告知权、提审、换押、起诉、出庭等，承担的法律监督职能也比较全面。除代表国家提起公诉外，还承担了对侦查机关的侦查监督（侦监部门有此职能）、对法院的审判监督（民行部门有此职能）。自侦、侦监、民行、监所等部门分别运用的检察建议、纠正违法、抗诉等监督方式在公诉部门都可以集中运用，公诉案件基本体现了检察机关办案的主要特点。进行折抵后，既体现了工作的难易程度，兼顾了各业务部门之间的协作关系，又将各业务部门的工作放在统一的标准进行衡量，有利于在本单位内部更加准确、客观地评价工作质效。

3.调整分数增减幅度，科学整合各项业务工作。单项工作综合评价之后，为保证考评的体系性，我们需要对所有的业务工作进行整体评价。那么在上述工作的计算方式、基础分不同的情况下，我们通过调整分数增减幅度，来设定工作的权重。按照上述方法考评时可以看出，法律监督工作的分数增减幅度明显小于查办案件质效工作，二者综合评价时，显然后者对排名的影响更大；如果前者的分数增减幅度大于后者时，我们则需要对后者的分数进行加权处理，扩大后者的分数增减幅度，加大自侦工作所占的权重。这种考评方法虽然实际上是一种妥协，但是使业务考评不再拘泥于基础分、工作性质，开创了新的考评思路，有利于科学评价业务工作。

4.以案件质量评查为依托，建立客观性和主观性相结合的考评机制。上述考评方法中，主要是从客观的角度评价，但对于错立、错捕、错诉、涉检访、出现涉检舆情等需要主观评价的工作没有涵盖在内。我们的做法是出现上述案件或者情况时，从案件评查人才库抽取人员根据《案件评查制度》启动评查程序，并将评查结果提交检委会讨论。对于确实存在问题的案件，按照问题的大小给予案件质量通报。若干警被追究刑事责任或者涉检舆情处置不当时，一票否决，自动排序末位。主客观相结合的考评机制，填补了指标设计过程中的漏洞，不给负面效应的产生留有空间；将数据统计和排名无法体现的内容也进行了具体的分析和研判，解决了考评方式简单化的问题。