中国加快实施FTA战略的思考

□文/张天桂

（上海社会科学院世界经济研究所上海）

中国加快实施FTA战略的思考

□文/张天桂

（上海社会科学院世界经济研究所上海）

［提要］作为国家战略，形成以周边为基础、面向全球的高标准自由贸易区（FTA）网络和共建“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”（“一带一路”），均与中国自身的全面深化改革紧密相连，是新一轮对外开放的重要内容。中国FTA战略的加快实施，因为“一带一路”建设的全面推进有了更加明确的战略目标，更为清晰的战略布局和路径选择。

FTA战略；“一带一路”建设；目标；路径

收录日期：2015年5月14日

自2007年明确提出实施FTA战略以来，中国构建FTA的步伐明显加快。而习近平于2013年9月、10月在哈萨克斯坦、印度尼西亚相继提出共建“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”战略构想。基础设施互通先行、投资贸易合作为主，打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，共建利益共同体、命运共同体、责任共同体。这与中国正在加快实施的以周边为基础的FTA战略有诸多相同之处。作为国家战略，二者可相互促进、互为基础与支撑，中国FTA战略的加快实施也因此有了更加明确的战略目标，更为清晰的战略布局和路径选择。

一、中国的FTA战略：发展进程与主要成效

2002年11月《中国－东盟全面经济合作框架协议》的签署，意味着中国参与机制性区域经济一体化的开始；2003年，中国内地与香港、中国内地与澳门CEPA的先后签署，则是中国经济一体化的第一步。以此为基础，“缔结或者参加关税同盟协定、自由贸易区协定等区域经济贸易协定”成为2004年7月开始实施的《对外贸易法》修订版的规定，这也是中国首次以法的形式明确提出参与多种模式的机制性区域经济一体化。由于FTA不必像关税同盟实行统一的对外关税税率，成员间经济政策协调的要求也较低，现实中绝大多数区域经济一体化以其为目标。2007年党的第十七次全国代表大会更进一步，不仅选择FTA作为自身参与区域经济一体化的模式，还首次上升到“国家战略”层面，明确提出实施FTA战略。2008年中国－新西兰FTA成为中国与发达经济体构建的第一个FTA；2010年中国大陆与台湾ECFA签署并生效，中国经济一体化同样再进一步。2011年《第十二个五年规划纲要》、2012年党的十八大报告在重申实施FTA战略的基础上，提出速度要求即加快实施。2013年中国先后与冰岛、瑞士签署自由贸易协定，迈出同欧洲国家构建FTA的关键一步。与全球区域经济一体化的发展趋势相适应，中国所构建的FTA不仅兼顾货物贸易、服务贸易自由化，按照WTO的标准，除《亚太贸易协定》外，均为FTA与经济一体化协定EIA并存，还逐步向边境后拓展，覆盖贸易投资便利化、投资自由化、经济技术合作，并适当考虑非经济贸易效应。《中国－瑞士自由贸易协定》不但就政府采购、劳工与就业合作等规则达成一致，而且竞争政策、知识产权保护、环境问题均单独成章；尤其环境问题首次以独立一章的形式、知识产权保护的具体权利和义务首次以明确规定而非原则性、宣示性条款的形式出现在中国所缔结的FTA协定中。2013年10月周边外交工作座谈会、11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不仅强调加快实施FTA战略，还首次明确要以周边为基础：前者特别指出构建区域经济一体化新格局，后者首次提出形成面向全球的高标准FTA网络。2014年先后结束与韩国、澳大利亚FTA的实质性谈判；中韩FTA不仅涵盖电子商务、竞争政策、环境等“21世纪经贸议题”，还首次就金融服务、电信服务单设章节，并首次明确以负面清单模式展开服务贸易谈判、基于准入前国民待遇和负面清单模式启动投资谈判。同年12月中共中央政治局专门就加快FTA建设进行第19次集体学习，习近平再次强调加快实施FTA战略，指出要善于通过FTA建设，“在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素”。

显然，从参与区域经济一体化、构建FTA、积累经验，到提出FTA战略、全面展开，再到加快实施、全方位多层次合作，进而明确以周边为基础、形成面向全球的高标准FTA网络、有选择性地向外扩散和深度参与，中国FTA战略的形成与推进既始终与自身的对外开放进程紧密相连，又是一个相对快速的渐进发展过程，根本目的则在于通过更加积极主动的开放战略，营造相对稳定和谐、更为有利的外部发展环境，维护和拓展国家的发展利益和国际发展空间。2013年《全面深化改革若干重大问题的决定》，与构建高标准FTA网络同时提出的是，改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判；2014年中共中央政治局第19次集体学习，与加快实施FTA战略同时强调的是，积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动。截至2015年4月底，中国正与37个国家/地区（包括南部非洲关税同盟）建设12个（涉及20个国家和地区：东盟、中国港澳台地区、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士）、商签8个（涉及28个国家：南部非洲关税同盟、海湾合作委员会、澳大利亚、挪威、韩国）FTA，与东盟FTA的升级版、巴基斯坦FTA的第二阶段谈判业已展开；此外还有5个FTA联合研究，与印度的已完成，与哥伦比亚、马尔代夫、格鲁吉亚、摩尔多瓦的正在进行中，立足周边、辐射全球的高标准FTA网络初见端倪。

2013年，中国与12个FTA伙伴的双边贸易额为11，854.0亿美元，同比增长16.8%，高于同期7.6%的总体增幅，占中国对外贸易总额的28.5%，较上年同期提高2.2个百分点；其中，出口、进口分别同比增长18.0%、14.9%，高于同期7.9%、7.3%的总体增幅，占出口总额的32.2%、进口总额的24.3%，较上年同期提高2.8个百分点、1.6个百分点。中国实际利用12个FTA伙伴直接投资847.2亿美元，同比增长10.0%，占中国实际利用外商直接投资的72.1%，较2012年提高3.1个百分点。2014年，由于内地与香港进出口、出口、进口分别同比下降6.2%、5.5%、20.7%，中国与12个FTA伙伴的双边贸易额同比仅增0.1%；但撇开港澳台地区，中国与其他9个FTA伙伴的双边贸易额同比增长4.1%，高于同期3.4%的总体增幅，其中出口贸易同比增长10.6%，占出口总额的13.4%，较2013年提高0.6个百分点。FTA稳定外需、促进出口、拓宽经济空间的作用初步显现。

二、共建“一带一路”：从战略构想到落地实施

自2013年9月、10月提出以来，中国积极推进共建“一带一路”战略构想的落地实施。2013年11月《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快同周边国家和区域基础设施的互联互通，推进“一带一路”建设，形成全方位开放新格局。2014年，中国宣布出资400亿美元设立丝路基金、发起筹建亚洲基础设施投资银行，意在通过建设融资平台打破亚洲互联互通的瓶颈。2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《共建“一带一路”的愿景与行动》）正式发布，就共建原则、框架思路、合作重点及机制等8个方面展开系统阐释，“一带一路”建设步入全面推进阶段。

根据《共建“一带一路”的愿景与行动》，作为一项系统工程，“一带一路”贯穿亚欧非大陆，以开放合作、和谐包容、市场运作、互利共赢为共建原则；积极推进沿线国家发展战略的相互对接，寻求利益契合点和合作最大公约数；政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通是主要内容，基础设施互联互通、投资贸易合作为优先领域、重点内容。

在达成共识的基础上，中国与部分国家或签署共建“一带一路”合作备忘录，或签署地区合作和边境合作备忘录及经贸合作中长期发展规划，重点合作项目收获早期成果。2014年12月，利用中国资金实力直接支持“一带一路”建设、注册资本100亿美元的丝路基金有限责任公司正式成立。2015年4月，丝路基金首个对外投资项目在中巴经济走廊落地。截至2015年4月15日，亚投行意向创始成员国已由启动时的21个增加至57个。

三、中国加快实施FTA战略的目标定位、路径选择和策略应对：共建“一带一路”的视角

无论加快实施FTA战略，还是全面推进“一带一路”建设，都是中国新一轮对外开放的重要内容，也是构建开放型经济新体制的必然选择和重要组成部分。同为国家战略，且均以周边为重点指向，二者在推进过程中可以相互促进、互为基础与支撑。贸易畅通，投资贸易合作本就是“一带一路”建设的重点内容。习近平在2014年中央政治局就加快FTA建设集体学习时明确，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的FTA网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建FTA。2015年《共建“一带一路”的愿景与行动》重申，积极同沿线国家和地区商建FTA；利用现有双多边合作机制，促进区域合作蓬勃发展；高标准FTA网络基本形成。事实上，2014年后启动的中国与斯里兰卡FTA谈判和中国与格鲁吉亚、与摩尔多瓦的FTA联合可行性研究，均隶属“一带一路”沿线国家，彼此也都签有共建“一带一路”合作备忘录。同时启动FTA可行性研究被视为中国与格鲁吉亚共建“丝绸之路经济带”的重要举措。中国－东盟FTA升级版谈判更是始终与“21世纪海上丝绸之路”建设紧密相连。由此可见，“一带一路”建设是中国加快实施FTA战略的重要支撑和关键指向，而FTA是共建“一带一路”的重要载体和关键平台；立足周边、辐射“一带一路”，中国的FTA战略因为共建“一带一路”有了更加明确的战略目标、更为清晰的战略布局和路径选择及策略应对。

（一）共建“一带一路”视角下中国加快实施FTA战略的主要目标。促进国内结构调整、体制改革，提高开放型经济发展水平；深度融入世界经济体系，增加国际经济规则制定的话语权，把握对外开放和区域经济合作的主动权，是中国实施FTA战略一以贯之的重要目标。在共建“一带一路”视角下，增加战略互信，推动包容性发展，促进周边环境稳定、地区和谐，拓展国际发展空间，作为中国加快实施FTA的战略目标得以进一步凸显。具体地讲，就是要服务于“周边是首要”的外交战略、贸易平衡增长战略，统筹“引进来”与“走出去”、利用两个市场与两种资源战略，扩大并深化同各方利益汇合点，通过互利共赢树立负责任大国形象。

事实上，以周边为基础加快实施FTA战略，正是在2013年10月周边外交工作座谈会上首次提出的，也是在共建“一带一路”战略构想提出后随即宣布的。通过与“一带一路”沿线国家构建FTA，分享自身经济增长的利益与空间，真切体现与邻为善、以邻为伴，睦邻、安邻、富邻，亲、诚、惠、容的周边外交方针与理念；既可以充分发挥地缘优势，构建区域经济一体化新格局，也能够通过基础设施互联互通，尤其边境及跨境经济合作区等深化次区域经济合作，推进“一带一路”建设，促进扩大开放与区域协调的多层次互动，切实增强与周边国家的战略互信。

贸易畅通是“一带一路”建设的主要内容之一，投资贸易合作是其重点内容，而贸易创造是FTA最主要的静态效应和最直接的经济影响，从动态角度看FTA还具有包括创造在内的直接投资效应。通过与“一带一路”沿线国家构建FTA，使贸易与投资、利用外资与对外投资有机结合，逐步释放中国大市场的潜在优势，一方面拓宽贸易领域，推动进出口市场的多元化，另一方面加强产业合作，促进与不同国家不同生产要素的优化组合，摆脱对传统发达经济体的过度依赖，突破发展的资源环境瓶颈。2014年10月国务院办公厅《关于加强进口的若干意见》明确提出，鼓励企业到“一带一路”沿线国家投资加工生产并扩大进口。

各国参与区域经济一体化的利益取向愈加多元化。习近平在周边外交工作座谈会上强调，找准深化同周边国家互利合作的战略契合点。《共建“一带一路”的愿景与行动》指出，兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，充分发挥各方优势和潜力。在FTA构建过程中，尊重并顾及伙伴关于资源环境等的正当关切和经济利益，主动承担相应的社会责任，并适当提供公共产品，真切体现中国“积极有为的国际责任观”。2012年《中国境外企业文化建设若干意见》专门强调要努力适应当地社会环境，尊重当地宗教和风俗习惯，最大限度降低跨国经营中的价值观冲突；2013年《对外投资合作环境保护指南》专门引导与规范“走出去”企业的环境保护行为，支持东道国的可持续发展。《共建“一带一路”的愿景与行动》重申，促进企业属地化经营管理；共建绿色丝绸之路。

（二）共建“一带一路”视角下中国加快实施FTA战略的布局和路径选择。无论按照何种FTA伙伴的选择标准，周边都是中国实施FTA战略布局的重点、优先选择的对象。从融合CEPA、ECFA的大中华经济圈到CAFTA、中日韩FTA到“10+3”、RCEP再到FTAAP，是中国推进FTA战略理论上的先后顺序；服务于具体目标“点菜单”式的FTA，是这一同心圆式向外扩散战略布局相对零散的外围。所谓天时地利人和，实际FTA战略布局的完善并不能拘泥于上述顺序，而是需要根据既定原则和形势变化灵活性地加以展开。截至目前，“10+3”非机制化合作的论坛性质未变，RCEP谈判已进行7轮，力争在2015年内结束全部实质性谈判；FTAAP进程也已在2014年APEC峰会中国“主场优势”的积极推动下，被正式启动和全面系统推进。

共建“一带一路”战略构想的提出和落地实施，尤其是“坚持双边、多边、区域次区域开放合作”，构建以周边为基础、辐射“一带一路”、面向全球的高标准FTA网络，意味着中国的FTA战略布局由过去更多侧重向东发展转而呈现东西并重之势。尽管尚处于初始阶段，也是一个渐进的过程，周边特别是西部周边原本相对零散的外围将逐步系统化，并成为中国高标准FTA网络战略布局的重要节点。无论具体如何推进，最终都是为了在错综复杂中通过区域次区域互动，把握并强化自身FTA战略的主动性。

（三）共建“一带一路”视角下中国加快实施FTA战略的关键策略。随着经济全球化和区域经济一体化的不断发展，贸易和投资便利化的重要性愈加突出，涉及跨边界和边界内的“下一代”贸易和投资问题日益成为FTA的重点推进领域，境外及边境地区的次区域经济合作备受关注。中国加快实施FTA战略，无论FTA网络节点上何种层次的FTA建设，都需要切实加强与FTA伙伴的海关、检验检疫、规则标准、供应链等便利化合作，不断提高贸易投资便利化水平；并充分发挥国内相关地区的比较及地缘优势，逐步深化与FTA伙伴的次区域经济合作，推动企业集群式“走出去”和“走出去”产业集聚，增强区域经济合作的内部驱动力。《共建“一带一路”的愿景与行动》明确，以投资带动贸易；鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等；以重点经贸产业园区为合作平台。据商务部统计，中国在23个“一带一路”沿线国家设有77个经贸合作区，将带动入区企业投资近100亿美元，为当地创造20万个就业机会。

就大中华经济圈的构建而言，积极参与并助力“一带一路”建设为发挥港澳的桥梁和中介作用、促进两岸四地经济融合，及探讨CEPA、ECFA同现有区域经济合作机制的相互衔接提供了又一重要途径。对本就与“21世纪海上丝绸之路”建设密不可分的中国－东盟FTA升级版来说，应充分利用区位优势，即福建“21世纪海上丝绸之路”核心区、广西“一带一路”有机衔接的重要门户、云南大湄公河次区域经济合作新高地，加快落实《中国－东盟交通合作战略规划》，更具针对性地提高东盟经济体参与FTA建设的积极性。考虑到与“丝绸之路经济带”沿线国家南南型FTA所承载的政治经济及战略利益，尤其是保障战略性资源能源供应、提高能源和经济安全，当前不仅需加快与海合会FTA的谈判，还应尽快启动与上合组织及其成员、西亚国家构建FTA的谈判；并在FTA构建过程中适度让渡自身利益，共享经济增长利益与空间，缓解紧张和不良情绪。

主要参考文献：

［1］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［M］.北京：人民出版社，2011.

［2］新华社北京2013年10月25日电（记者钱彤）.为我国发展争取良好周边环境推动我国发展更多惠及周边国家［N］.人民日报，2013.10.26.

［3］推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动［N］.人民日报，2015.3.29.

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