公共项目建设土地征用博弈分析

□文/李　莉

（长沙商贸旅游职业技术学院湖南·长沙）

公共项目建设土地征用博弈分析

□文/李莉

（长沙商贸旅游职业技术学院湖南·长沙）

［提要］公共项目征地涉及多重主体的博弈，最为重要的一对博弈主体是地方政府和村民，其构成征地博弈的基础。在“地方政府——村民”的博弈基础之上，中央政府和媒体作为第三方对基础双方影响颇深。本文围绕“中央政府（媒体）——地方政府——村民”三层关系对公共项目征地博弈进行剖析，并给出政策建议。

公共项目；征地；博弈

收录日期：2015年5月11日

公共项目是指铁路、公路、港口、水利、国防工程、市民广场、水电暖气管道、公共给排水工程等为社会大众提供便利的公共基础设施工程，对于提高人民生活水平，保障社会经济发展与维护国家安全具有重要意义。

一、土地征用与经济增长

当前，我国土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分，但土地的非农价值为各种经济活动提供空间和场所，发挥着越来越重要的作用。林坚通过以省级单元为样本，对我国1996～2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”

丰雷等学者认为，1997～2004年间，土地要素对我国经济增长的贡献是显著的，贡献率为11.01%，超过了劳动力的贡献率。李名峰认为，丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量，未考虑其他建设用地（如交通运输用地和水利设施用地）的投入，这样无疑低估了土地要素的贡献率，李名峰提出，1997～2008年间，土地要素对我国经济增长的贡献率达到了20%～30%，大部分年份超过了劳动力的贡献率。

我国土地制度为经济发展提供了灵活的弹性空间，我国政府可以低成本向投资者提供企业用地，亦能低成本地建设城市各种基础设施，前者削减了投资商的落地成本，后者形成一系列的投资配套，同样是吸引投资商的重要因素。由于用地成本低，我国才得以迅速吸收大量外资，才能以政府较少投资建设大量路、桥、楼、广场、公园。

二、村民的征地观

（一）城中村。城中村一般开发时间都比较早，是当年最靠近老城区的一批城郊村，经过数年城市建设，这些村庄已在市区范围内，成为“城中村”。城中村土地大部分被征收，仅剩宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市发展溢出的增值利益。

城中村征地整改是全国各城市普遍难以解决的问题。城中村的村民在无需缴纳土地增值税的情况下分享了城市建设发展的利益，他们不依靠政府征地也能实现土地的高额货币化利益。他们这种强硬的态度让他们在和政府的征地谈判中占据了主动位置，政府要说服这些村民，只有拿出更高额的货币化利益，因而才会出现“哈尔滨被征地农民一夜间暴富，互相攀比消费奢华”、“城镇化建设致部分被征地农民一夜暴富”这些令人咋舌的新闻。

（二）偏远村。就是指那些离城市非常遥远的农业型村庄。这些村庄村民多以半工半农形式维持家庭生计，来自工农的两份收入支撑起村民的生活。偏远村庄的农民占我国农民比例的大多数，他们是最劳累的一批农民，年轻人在外打工累，老人在家种田、带孙辈也累，他们当然同样“盼征地”，如果有征地可能的话他们同样会选择放弃土地换取一次性变现货币。偏远村偶尔会涉及征地，如国家修建基础设施如公路铁路等经过村庄。

（三）城郊村。城郊村和偏远村村民的生计模式基本一致，即半工半农。城郊村村民半工半农经营比偏远村村民便利许多，城郊村和城市距离近，村民用工信息知道得多且及时，回家务农和照顾家人方便，各种作物的被收购也相对有优势。

耿羽经过调查显示，三种类型的村庄中，城郊村村民是土地征用欲望最强烈的。

三、地方政府与村民的“讨价还价”博弈

地方政府和村民博弈中的矛盾焦点在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征地，而被征地的村民想获得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在没达到自己的心理价位时就被地方政府轻易征收走，征地博弈成为典型的“讨价还价”过程。

地方政府和村民在“讨价还价”过程中，出现停滞、反复乃至纠纷都是正常现象。征地涉及利益巨大，尤其是对于村民来说，一辈子只有几次甚至一次将土地和房屋被征用的机会，村民肯定不会轻松妥协；同理，地方政府在补偿标准方面也不会轻易松口。征地过程中各家各户情况差别大，需要“具体问题具体分析”，慢慢协商。依靠“一刀切”式的规则不利于补偿的公平合理，甚至会成为地方政府强制压低价格的理由。若只有村民和地方政府两个博弈主体，政府将完全处于上风。

四、第三方参与博弈

地方政府在征地中使用了许多又哄又骗又威胁的“策略行为”，让很多民众心生怨气，削弱了民众对于地方政府的“合法性”认同，而这迟早也会连带影响到对于中央政府的“合法性”认同。中央政府必须抑制地方政府的“策略行为”。中央政府的解决方式是：通过进一步调整与地方政府关系的方式来化解基层矛盾。“发展”和“稳定”成为中央政府衡量地方政府最为重要的两个指标。上访与媒体报道成为中央政府观测和审查地方政府行为的两种重要渠道。

（一）中央政府。近年来，中央政府除在财政、金融等“权利”方面进行分配外，还不断向地方政府添加“责任”，如稳定、安全、生态、文化等，其中最为重要的为社会的和谐和稳定，“维稳”是地方政府一项重要的考核指标，甚至是“一票否决”。

（二）媒体。吸引媒体注意能够极大提升村民在博弈中的地位，自然有许多村民希望选择借助媒体曝光“事件”。但现实中，不是所有村民抗争都能进入媒体报道的视野。媒体选择“事件”曝光的主要标准在于是否能够激起读者阅读的兴趣。

中央政府和媒体两者作为第三方，预期角色为平衡者，来扭转征地博弈中地方政府强村民弱的局面。平衡的结果应是抑制地方政府各种不合理的“策略行为”，将双方纳入共同的规则之治中，让博弈回归基本事实的层面。但第三方的加入，不仅没有从根本上抑制地方政府的“策略行为”，反而还强化了村民的“策略行为”。这让博弈陷入更多的混乱，产生更多的矛盾。

五、政策建议

（一）完善法律制度。目前，我国还没有征地的专门法律，即我国的征地工作长期以来都是在没有专门法律规范的情况下进行的。出台专门的征地管理法律，以法律的形式明确关系，明晰权责利弊，制定征地的保障救济措施和机制。同时，在法律层面上严格界定公共利益的范畴，对公共项目和商业开发等其他项目加以严格区分。一方面是对失地农民、被征地群众的合法权益的保护；另一方面也为关系国计民生的重要工程的建设，以及经济社会快速发展提供了坚实法律保障。

（二）健全安置补偿制度

1、扩大物质损害补偿范围。将非物质损害纳入补偿范围，除土地、房屋基本损害赔偿外，还应扩大房屋内附属物及装饰补偿项目的范围，将被征地者的实际物权损失，以及居住功能损害、生活成本提高、精神损害、经营损失等非物质损失都尽可能地纳入补偿范围。

2、提高补偿标准。现行土地补偿计算规则，无论以产值倍数法为基础的征地补偿，还是以市场价值为基础的房屋征地补偿，在很大程度上是基于现今价值的补偿，而这种补偿又往往远低于被征地者对于土地或者房屋价值的增值期望。但对于非盈利性的公共项目来说被征地者的这种增值期望永远不可能得到满足。因此，出于提高补偿标准以缓解征地双方矛盾的目的，征地补偿除了评估被征地房地产的市场价值外，还可以对土地使用权的实物期权价值进行评估，并对其给予适当补偿。

3、优化补偿方式，创新安置模式。首先，降低货币补偿比例，尽量采取异地产权调换的安置模式，以缓解被征地者因为增值期望而产生的对于征地的抵触情绪；其次，杜绝“买断性”的一次性补偿，将被征地者，特别是失地农民纳入养老、医疗等社会保障系统中。同时留出部分补偿款发展集体经济，使失地农民的生活得到一定的保障；最后，通过对被征地者的技术培训，提高其就业技能，并为其提供更多的创业、就业机会，使其尽快解决生活来源问题。

（三）正确引导媒体和社会舆论

1、规范媒体的报道方式。媒体的报道应立足于真实性和完整性，站在公正的立场对征地事件的起因、经过和结果进行报道，杜绝歪曲报道或断章取义，从而给公众一个事情的真相。

2、建立高效的突发事件处理机制和新闻发布机制。地方政府要建立健全突发事件处理机制和新闻发布机制。在征地恶性事件发生后快速启动相关机制，并尽快召开新闻发布会，将事件的真实情况及进展公之于众。以公开、高效的形象来应对公众，打消公众的质疑。

3、评估和监督媒体报道的真实性。对于不实报道采取警告、罚款、整改、叫停等处罚措施，对造成重大危害的要通过法律途径予以惩戒。

4、加大法制宣传和教育力度。及时向被征地人宣传相关政策法规，引导被征地方自觉遵纪守法，依法维护自身权益，同时服从国家建设需要，保证征地工作得以顺利进行。

主要参考文献：

［1］任宏，张埔炽.公共项目征地拆迁中存在的问题对策研究［J］.工程管理学报，2014.2.

［2］林坚.中国城乡建设用地增长研究［M］.北京：商务印书馆，2009.

［3］丰雷，魏丽，蒋妍.论土地要素对中国经济增长的贡献［J］.中国土地科学，2008.12.

湖南省教育厅科学研究项目一般项目：“湖南省公共交通建设农村土地征用的利益均衡研究”（编号：13C1058）

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