论生态环境保护与经济发展的关系

□文/朱玉杰 杨红梅

（四川省社会科学院 四川·成都）

在当今社会语境下，灰霾就等于大气污染。灰霾是由灰尘、硝酸盐、硫酸盐以及有机氢化合物等颗粒过度排放所造成的。换言之，灰霾形成的根本原因就是人们生产生活过程中向大气排放的污染物超过了环境所能承载的能力。其中，工业废气排放是形成灰霾的主要原因。据环保部2012年的相关数据显示，全国废气中二氧化硫排放总量为2，117.6 万吨，其中工业废气排放就有1，911.7 万吨，是总量的90.3%。加之，我国的能源消费结构以煤炭为主，如截至2011年我国工业的煤炭消费量已占全国煤炭消费总量的95%左右。由此，不难看出工业生产的不断发展以及不合理的能源消费结构成为我国灰霾天气的罪魁祸首。要有效的解决这一矛盾，首先必须深入分析二者之间的关系。

一、灰霾防治与经济发展的关系

众所周知，灰霾防治活动的工作原理就是降低大气污染物的浓度，而作为大气污染物主要“贡献者”的工业，其污染气体的排放量受到限制是必然之举。由此可见，有效降低大气污染物的排放必须从工业方面着手，通过减少或者限制污染气体的排放量，控制工业生产的污染排放量和降低煤炭能源消耗，以降低大气中污染物质的浓度。但是，目前我国的产业结构仍然是工业占据着主导地位，以煤炭为主的能源消费结构和粗放型的生产方式仍然是社会经济的主要特色，并且在短期内不会被改变。因此，过度的限制高耗能产业的废气排放量将对经济的发展产生阻碍作用，并不现实，这一点明显地表现在了城镇化的建设方面。作为“实现经济发展方式转变的重点”的城镇化建设，被认为是全面建设小康社会的重要载体而备受中央重视。笔者经过对近几届党代表大会报告进行梳理发现，十七大报告中有两处地方提及了城镇化，十八大报告则有七处之多。城镇化与其扩大内需，拉动经济发展的作用而被喻为是新时期经济发展的动力点之一。

然而，灰霾防治活动由于其工作的机理会产生制约通过城镇化拉动经济增长的模式。以住房建设业为例，住房建设及其耗能可以说是灰霾的间接成因。住房建设的上游企业是像钢铁、水泥等这样的以高耗能为特色的产业。这些产业在运行过程中消耗着大量的水、电、煤炭等能源或资源，鉴于生产设备有限，其后果便是有大量的废气被排出。这样会对中国城镇化的发展造成不利的影响，从而依靠城镇化扩大内需、拉动经济增长的愿景也会受挫。同样的逻辑适用于城镇化所带来的汽车增长。城镇化产生过大的能源消费，而能源消费的增长又会拉动上游产业的大量资源与能源的消耗以及由此而产生的环境污染。有研究表明：如果完善并加强对环境的管制强度，加大对环境治理的投入，把工业废弃物排放量完全控制在符合法律标准的范围内，将会导致经济增长率下降1%，制造业部门就业率下降1.8%，出口量减少约1.7%等后果。就我国目前经济发展状况而言，如果对工业排放（尤其是对高耗能产业排放）进行严格限制，将会对经济发展、城镇化进程产生阻碍的作用。

综上所述，要使灰霾防治活动取得实质性的进展，就必须改变我国现有的以煤炭为主的能源消费结构，故而优化能源消费结构势在必行。但是，改进能源消费结构要在短期内实现是不现实的，具体而言原因如下：首先，在我国的能源储备中，煤炭储量大，占的比重也大，而其他能源所占比重相对较少，且随着我国工业等产业的发展，对能源的消耗量也呈上升趋势；其次，中国现已形成的以能源和资源消耗为主的庞大产业结构以及消费结构在短期内不易改变；再次，可替代能源与可再生能源的不确定性和不成熟性导致了利用率低，投入使用的成本费用高而被多数企业予以搁置不理。因此，面对这种两难困境，同时在GDP 政绩观的影响下，要通过减排的手段来达到灰霾防治的效果显然是难以实现的，也难以形成长效机制。由我国能源消费结构所决定的这种格局，即灰霾防治与经济发展之间这种此消彼长的矛盾关系，成为我国各级政府协调灰霾治理与经济发展的困境所在。

二、灰霾防治与经济发展的“利益分析”

美国著名法学家罗斯科·庞德曾把利益划分为个人利益、公共利益和社会利益。在社会利益中，他又把一般安全利益、个人生活方面的利益、保护道德的利益、保护社会资源的利益（自然资源和人力资源）以及经济、政治和文化进步方面的利益囊括其中。就我国目前情况而言，灰霾防治与经济发展之间的矛盾关系实际上是两种利益之间的相互较量的关系。为此，我们应该在这两种利益之间找到一个平衡点，使二者能够平衡协调地发展。那么，我们如何就两种利益之间进行分配或倾斜，我们认为这取决于两种利益之间的关系及其性质。因此，我们有必要对两种利益进行分析。

（一）环境利益。环境利益通常又被称为环境保护利益，是指因环境保护而得以保护的利益，其中包括公民的生命权、健康权等基本人权。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”环境保护利益属于人权的范畴，其重要程度自不待言。当作为人权利益的环境保护利益没有得到很好的保护而受到损害时会造成相当严重的后果，例如爆发群体性事件和其他的为追求其基本权利而产生的违法行为，严重损害社会秩序，不利于社会的稳定。当社会秩序受到冲击而变得混乱时，不可避免会的造成经济发展的停滞或倒退，此时政府为了避免这种情况的蔓延，将投入大量的社会资源，从而容易形成恶性循环。由此可见，环境利益不仅包含公民生命健康权和发展权等人权利益，在一定情况下还涉及到社会秩序的稳定。如前所述，环境利益的内涵包含了基本人权，其与社会稳定秩序所保障的其他利益紧密相连。因此，无论是从人权利益保护的内涵来说，还是就其社会秩序的稳定方面而论，加强环境利益的保护都显得尤为重要。

（二）经济发展利益。一般而言，论及经济发展利益应当从国家和个人两方面考虑。众所周知，一个国家的经济实力是该国核心竞争力的重要构成要素。经济的不断发展对于提升国家的综合实力，扩大国家的国际影响力，以及在维护国家利益和保障国家安全方面都具有举足轻重的作用，尤其是在当今以“实力”说话的国际局势里，努力发展经济显得尤为重要。经济发展能够为国家创造更多的财富，能够为国家提供更多的就业机会，同时还为国家完善科、教、文、卫事业、增进公共福利提供物质基础。因此，通过经济发展而积累的财富是提高国家核心竞争力和提升社会福利的坚实基础。就个人而言，国家经济发展了，公民收入增加了，公民的生活质量也就随之提高了。公民收入的增加还能够使公民更有条件增加对教育培训的投入，从而能够使自己得到不断的发展。除此之外，公民收入的增加就意味着其消费能力的提高。而伴随着消费水平提高的便是经济的增长，因为消费能够拉动经济的增长，即所谓“扩大内需以拉动经济的增长”。总而言之，经济发展利益关系到国家安全和公民生活水平的提高，因此经济发展是国家发展战略部署中至关重要的一环。

（三）环境利益与经济发展利益之间的对立统一关系。无论是公民物质生活水平、医疗卫生条件或者是医学科技的发展，都需要有足够的物质基础。同样，灰霾防治活动也需要一定的物质基础作为后盾才能得以顺利进行，例如通过现代先进的科学技术加强对大气污染物的吸附或稀释。由此我们可以得出，灰霾防治和经济发展两种利益在一定程度上是相协调的，二者也有和谐统一的一面。但如前所述，二者之间也有对立的一面，且由于二者对立关系所带来的问题不容小觑，亟待解决。

众所周知，调整和优化能源消费结构不仅需要资金的大量投入，还需要科学技术的支持，因此并不是一项立竿见影的工作。以煤电厂为例，据统计，一个百万瓦级的燃煤电厂，其脱硫、脱硝和除尘等污染控制设备的运行成本可以达到60 多万元每天。而企业因违法排放受到环保部门的处罚，一般而言也就数万元而已。相较之下，违法成本比引进环保设备的成本更低。导致这一现象的原因有二：一是处罚力度的问题；二是科技水平低导致的环保设备成本高的问题。因此，要解决这两个问题（尤其是第二问题），加大资金投入与科技投入是必不可少的。然而，资金与科学技术从何而来？还是得从经济发展中得来。当然，无论是保护环境利益，还是强调经济发展利益，一方利益的过度强调必然导致另一方利益受限。申言之，如果过分强调环境保护利益，则经济发展利益就会受到限制，反之如果过分强调经济发展利益，则环境保护利益就会受到损害。而且受限的一方利益也将成为发展另一方利益的阻碍。故而，解决这种两难局面的最佳方式就是在两种利益之间寻找一个符合法律规定的平衡区域，建立一个法律规制下的渐进型平衡结构，使得两种利益的力量在这个区域之间根据时代发展的需求进行合理的倾斜。

三、建立法律规制下的渐进型平衡结构

前文我们已经论及调整产业结构和改善能源消费结构是灰霾防治的根本性措施。但由于我国目前国情，要调整和完善产业结构和能源消费结构并不是轻而易举之事。为此，我们认为应该建立一种围绕经济发展与环境保护的渐进型平衡模式。所谓渐进型的平衡模式，是一种动态的、变化的平衡模式，是协调灰霾防治与经济发展之间利益较量的模式，这种动态的、变化的平衡趋向于合理并且前进式的运动。然而，经济要得到发展，无论是通过城镇化建设以扩大内需的方式，还是通过扩大投资、出口的方式来推动经济的发展都要对能源和资源进行消耗，不可避免的会产生废气、废水以及固体废弃物等污染物的排放。虽然我国现有的法律法规都有相关限排、减排的规定，但目前的工业污染物的排放量还是巨大的，对环境也造成持续性的伤害。所以，要在保证经济发展的同时对产业结构和能源消费结构做出适当的调整和完善，最大限度地发挥经济发展与环境保护的统一性。

就调整能源消费结构而言，主要是改变我国现有的以煤炭为主的能源消费结构。具体而言，就是要减少煤炭在能源消费结构中所占比例，积极开发新兴的清洁能源，提高清洁能源在能源消费结构中的比例。然而，有一点不可否认的实事，就是能源消费结构受国家能源状况与能源消费历史的影响。例如，在目前我国的能源消费结构中，石油、核能、风能以及天然气等能源占所有能源消费总和的30%。但是，提高其他能源比例面临着以下四方面的问题：第一，在调整完善能源消费结构的同时，相关的能源消费配套设施也需要进行改变；第二，在提高其他能源消费比例的同时，还应当改善其利用效率，提高其利用的稳定性；第三，还要保证新能源的有效供给途径与能源供给的持续稳定性；第四，尽可能的降低新能源的使用成本。从这四个问题，我们不难看出，改善能源消费结构无非就是提高科技水平与加大资金的投入。即通过加大资金投入与科技投入来建立健全新能源消耗的基础设施，促进新能源代替传统的以煤炭为主的能源。

然而，要建立这样一个协调经济发展与灰霾防治的渐进型模式必须由法律做保障才能得以建立，才能有效地发挥其应有的作用。申言之，通过法律法规在税收以及清洁能源利用方面的规定，为新能源和清洁能源及其科技研发提供具体的、实际的优惠政策与倾斜措施，充分发挥税收与降低成本对企业的刺激鼓励作用，推广新能源在现实生产生活中的运用，以提高清洁能源或新能源的消费比例。同时，对与煤炭相关的产业进行合理的规范与引导，增强企业的环保意识，加强企业在环保设施上的建设，促进企业对排放的废弃物进行环保处理，引导企业积极利用新能源与清洁能源。在这个动态变化的渐进式平衡模式中，以利润引导的方式，逐渐将依靠以煤炭为主的对环境造成不良影响的能源转变为对环境没有伤害或伤害很少的新能源或清洁能源。企业在生产过程中，逐步建立健全减排和限排的设施，实施减排限排的措施，再辅以适当合理的利润作为鼓励，使企业加强对其内部环保设施的科技投入，从而促进能源消费结构的调整。

［1］中华人民共和国环保部.2012年环境统计年报（废气）.http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/.

［2］李钢，董敏杰，沈可挺.强化环境管制政策对中国经济的影响——基于CGE模型的评估.中国工业经济，2012.11.

［3］“A theory of Social Interests”，15 Papers and Proceedings of the American Sociological Society 16（1921）；“A Survey of Social Interests”，57 Harvard Law Review 1 （1943）；cf.Patterson，Jurisprudence.

［4］奚洁人.科学发展观百科辞典.上海辞书出版社，2007.10.

［5］贾峰.重现蓝天须完善立法.人民日报，2014.2.