“新型城镇化”背景下义务教育均衡发展的创新机制*

王忠惠

新型城镇化是我国经济社会发展的基本趋势。面对新型城镇化的要求，我国义务教育如何通过自身的转型升级和结构调整来实现均衡发展，成为未来义务教育均衡发展的重要命题。本文从新型城镇化的机制创新入手，明晰新型城镇化发展的意蕴，探寻义务教育均衡发展中的问题，构建出新型城镇化背景下义务教育均衡发展的创新机制，以期推进义务教育均衡发展与可持续发展。

新型城镇化 义务教育 均衡发展 机制

“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。”十八大提出走具有中国特色的新型城镇化道路。义务教育均衡发展作为城镇化背景下的首要教育问题逐渐提上日程，如何推进义务教育均衡发展也一度成为众多学者热议话题，新型城镇化道路对教育提出挑战的同时也为义务教育的均衡发展指明了方向。

目前，我国新型城镇化语境下的义务教育均衡发展存在着“失范”与“越轨”的行为，这些行为表现为义务教育的“非均衡发展”，它在机制构建的不完善、不健全方面体现得最为直接、最为具体，“长效机制的不健全是义务教育非均衡发展的根源之一”。义务教育均衡发展的机制欠缺主要体现在三个方面。第一，保障机制不健全。城乡义务教育的经费投入是保障义务教育均衡发展的关键，而我国由于人口基数、经济发展、政策规划等方面的原因，导致义务教育经费的投入不足，城乡义务教育的投入比例差距较大，投入结构和分担结构也不尽合理，没有健全的机制保障义务教育的均衡发展。第二，管理机制不完善。城乡义务教育在资源分配、学校建设、教师队伍、学生发展等管理方面均存在着不均衡，尤其是教师队伍的管理机制仍不完善，如城乡教师的收入差距问题、教师编制问题、教师的流动问题等，这些教师管理层面的问题都在无形中阻碍了义务教育的均衡发展。第三，监督评价机制尚未形成。义务教育的均衡发展不是“自由发展”，它需要在监督与评估中不断地调整发展的步伐与方向。目前来看，我国并没有形成系统化的义务教育均衡发展的监督与评估机制，正是由于监督与问责机制的缺位，导致义务教育在发展中出现偏离均衡的发展趋势，逐渐游离于均衡与非均衡之间，最终形成了义务教育非均衡发展的态势。

“推进义务教育均衡发展，是一个动态的过程，也是一项复杂的、长期的系统工程，需要政府通过机制创新引导义务教育均衡发展。”面对义务教育均衡发展在体制机制方面遭受的尴尬境遇，建立以常住人口为准的城市公共服务提供机制成为推动义务教育均衡发展的重要战略，机制的创新也已然成为新型城镇化进程中义务教育均衡发展的突破口与切入点。从保障机制、激励机制、动力机制及监督机制四方面入手，汇聚政府、学校、学生与社会的四方合力，以自上而下、自下而上、自内而外、自外而内的方式共同推进新型城镇化背景下义务教育均衡发展的态势。

一、保障机制：“自上而下”的政府保障

无论从义务教育的产品属性角度，还是从社会公平的实现视角，政府都是义务教育均衡发展的“第一责任人”，在义务教育均衡发展中承担着义不容辞的责任。政府的责任主要包括四个方面的内容。

1.合理的资源配置

义务教育均衡发展最基本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配公共教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实到人们对教育资源的支配和使用上。教育资源的合理配置是政府在义务教育均衡发展中面临的首要任务，一方面政府要将社会总资源合理分配到教育领域，另一方面，政府要按照一定的客观比例将教育系统内的资源合理分配到不同的教育子系统之中，如各级各类学校间、不同教育群体间。政府在资源配置过程中要始终秉持教育内资源配置的本质理念——最大限度地实现公平，由经济视域下的“效率优先，兼顾公平”转变为教育视野下的“公平优先，兼顾效率”，要在实现稀缺资源、有限资源最充分、最有效利用的同时，保证资源在不同区域、不同部门甚至不同群体间的公平分配。因此，城镇化进程中义务教育均衡发展的实质是农村义务教育资源的均衡分配与使用问题，政府作为资源分配的主要负责人，既要保证资源分配的质与量，又要确保向农村地区配置资源的倾斜，还要不断引导农村教育开发原生教育资源，挖掘延生教育资源，探寻再生教育资源，创造创生教育资源。

2.合法的财政支持

财政投入是城镇化进程中义务教育均衡发展中需要解决的最为根本的问题，政府在财政投入方面首先应依法治教，按照法律的规定向特定地区给予一定比例的财政支持。其次，政府要统一教育的事权与财权，一方面坚持“地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育体制，另一方面要加强中央政府与省政府对义务教育发展所承担的责任，并逐渐让渡为省级政府统筹管理义务教育，承担义务教育均衡发展的财政责任。最后，加大对农村义务教育的财政转移支付力度，向部分贫困、落后的农村地区实行专项拨款。政府要作为农村地区义务教育发展的主要支持者，保证不同区域或地区义务教育发展的相对均衡。

3.学校标准化建设

学校标准化建设是城镇化进程中义务教育均衡发展的突破口与落脚点，政府在学校的标准化建设中起着巨大的引导作用，为不同学校的标准建设与均衡发展指明了方向。从宏观层面来看，政府应充分考虑不同区域的学校规模、数量等实际情况，合理规划不同地区的学校布局，实现《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中“小学就近入学，初中相对集中，优化教育资源配置的原则”的相关规定；从中观层面来看，政府要确保不同学校在软硬件方面的达标，一方面推进薄弱学校的硬件达标，完善贫困地区的基础设施建设，另一方面促进薄弱学校师资力量的提升，实现弱势学校在软件层面的基本达标；从微观层面来看，政府应最大限度地保证每个学生的均衡发展，要加大对薄弱学校的生均经费支持，为个体之间的均衡发展提供前提条件。

4.教育信息化引入

“信息技术对教育发展具有革命性影响。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中的这句话彰显了信息技术对教育公平、教育效果等方面的重要影响，教育信息化必然成为城镇化进程中义务教育均衡发展的重要命题。政府作为教育信息化的首要倡导者应做好以下几个方面的工作。其一，提供信息化的现代教育教学资源，从经费、设施、技术三个环节保证不同学校间的教育信息化进程；其二，搭建信息化的教育资源共享平台，构建城市与农村学校在资源共享方面的桥梁，促进城乡学校之间的沟通与交流；其三，建设信息化的教师队伍梯度发展，开展各级各类的信息技术应用培训或专题活动，提高教师的信息化素养与能力。

二、激励机制：“自内而外”的学校激励

百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。在新的历史时期，义务教育均衡发展的关键是学校均衡，学校均衡的关键是教师均衡。学校均衡不仅需要来自政府、社会的各方面支持，还需要学校的自我纠偏与自我发展，因此，在义务教育均衡发展中，学校本身作为一个系统要能够构建出促进各子系统正常运作、超常发挥的激励方式。

1.理念激励

理念系统是一所学校办学的指导思想，包括学校精神、愿景、校训、校风等，它如一只“无形的手”，是学校办学行为的航标灯，具有导向功能、激励功能、凝聚功能等。如重庆南川书院中学，以“明德弘道，成己达人”为办学理念，以“立鸿鹄之志，修鸿渐之仪”为培养目标，开创了“博达通雅，至善至诚”的校训，遵循着“主敬穷理，诚明兼具”的校风，始终坚定创办重庆南部特色名校的办学目标，凸显了南川中学“书院特色”的办学方向。学校的理念激励一方面能够促进学校成员形成归属感与自豪感，增强学校的凝聚力量；另一方面可以形塑学校的特色发展与品牌效应，形成具有特色的学校文化。

2.课程激励

学校的课程是联接教师与学生的沟通桥梁，课程的质量影响着教师对课程的二次开发及学生对课程的深层次理解。因此，薄弱学校要结合自身的实际情况，选择、开发适合学生的本土化课程。其一，优化课程结构。精简传统课程，更多地选择符合本土学生的应用性内容；其二，凸显本土特色。课程内容与当地文化、民俗、景观等融为一体，增强课程的本土性与特色性；其三，彰显“职业”取向。课程目标与学生的未来就业紧密结合，重点把握学生就业的未来走向；其四，开发校本内容。增强学校领导、教师、学生参与课程的积极性，鼓励教师与学生参与课程选择的热情，发挥课程应有的教育价值。

3.教师激励

教师的质量是学生学习质量保证的前提，学校之间师资力量的失衡是学校不均衡发展的重要原因。学校首先应完善教师的工资福利制度，缩小教师之间的收入差距，通过实行绩效制激励教师提高教学质量；其次，学校应建构教师专业发展的培训体系，促进教师之间合作学习与教师个人的终身学习理念的践行；再次，学校要加强教师的轮岗、流动制度，推动不同学校之间教师的沟通与交流，向薄弱学校输入“新鲜血液”；最后，学校要完善教师队伍建设，培养一批骨干教师发挥积极带头作用，带动全体教师的共同发展。

三、动力机制：“自下而上”的学生驱动

学生位于创新机制的末端，但学生是教育的根本，是教育的目的与归宿，他们是推动教育不断前进的永恒动力。因此，学生在城镇化进程中对义务教育的均衡发展具有巨大的驱动作用。城镇化进程中，学生对义务教育均衡发展的驱动体现在两个方面。

1.内源动力驱动

内源动力是学生自发的内部力量，不管是农村学生还是城市学生、他们都有着不同层次的需求，而他们对于成就的满足感、自身价值的实现感都是内源动力的重要表现，正是学生对这些内部动力源的需求，使得城镇化进程中义务教育的发展要满足不同学生的基本需要层次，如自尊的需要、爱与归属感的需要等，只有义务教育均衡发展才能最大限度地平衡不同学生的心理需求。

2.外部动力驱动

外部动力来自于外部环境的支持，如物质支持、环境支持等，学生需要适合的学校环境，合格的学校教师，还需要促进学生学习的资源共享平台，这些都要求义务教育不断走向均衡以使外部环境对学生发展的满足。另外，学生公平发展也是驱动义务教育均衡发展的重要力量。“办好每一所学校，发展好每一个学生”不仅是一个口号，更是义务教育发展的目标指向，学生与学生之间并不存在本质上的差异，更多的差异来自于社会地位的差异，因此，学生之间的公平发展就要求实现义务教育的均衡发展，弥补社会地位差距带来的“教育鸿沟”。

四、监督机制：“自外而内”的社会监督

城镇化进程中，社会公众作为义务教育均衡发展的“监督者”通常被边缘化，教育监控、教育问责等权利都掌控在政府的手中，政府始终是义务教育均衡发展过程中各级教育、各类学校的职、责、权三方面的“第一监督人”。“社会公众虽然无法直接进入系统和直接改变系统，但可以通过公共生活的平台，把民众的种种意见和要求予以表达，把生活中的种种不满和愤懑予以发泄，通过震荡和呐喊引起更多人的共鸣和支持，从而刺激系统进行反思和调整。”社会公众逐渐以监督者的身份涌入公共领域。城镇化进程中，社会公众在义务教育均衡发展方面具有三方面的功能，这三方面的功能主要指向政府行为。第一，监督功能。社会公众的一方面可对政府的权力运作进行监督，另一方面可对政府的政策执行情况进行监督；第二，反馈功能。社会公众对政府的监督情况产生不满时，可以汇集成“意见洪流”反馈给政府，促使政府及时发现、处理问题；第三，预警功能。政府出现失范与失职行为时，社会公众的不满情绪与过度行为可以适当对政府的不当行为提出警示，提醒政府解决出现的一系列问题，调整、改善已有的不良行为。

政府自上而下的保障机制、学校自内而外的激励机制、学生自下而上的动力机制以及社会自外而内的监督机制四个方面不是条块分割、封闭单一的关系，而是相互作用、相互影响，最终凝结成各方合力的“集结体”，共同推动城镇化进程中义务教育的均衡发展。

参考文献

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【责任编辑 关燕云】