新公共管理视角下地方政府介入旅游资源开发的角色定位

张建庆

摘要：新公共管理是特定社会经济下的产物，其是公共行政发展规律和趋势的总结和升华，有效地提高了西方的公共管理水平，对西方国家的经济与社会发展有重要的作用，对服务型政府的建设意义重大。我国正处于市场经济转型时期，公共事务的管理还存在诸多问题，转变政府职能，明确政府的角色定位显得尤为重要。在旅游资源开发上，地方政府虽然发挥了不小的作用，但是其自身的角色定位并存在诸多“失当”的情况。本文简述了新公共管理思想的概念，分析了旅游资源开发中地方政府存在的问题，并提出了相应的角色定位建议，以期进一步明确地方政府角色定位，规范地方政府行为，对地方旅游资源的开发有所启示和帮助。

关键词：新公共管理 地方政府 旅游资源开发 角色定位

一、引言

我国旅游业发展导向日益明确，深化改革政府职能，转变政府主导型的旅游发展模式，成为我国旅游业发展亟需解决的问题。地方政府不但具有良好的信誉、掌控公共权力，在货币支付能力等方面也有着明显的优势，对旅游规划、投资和管理起着举足轻重的地位。然而出于经济增长的片面要求，政府的很多旅游资源开发行为，都缺少规划，资源保护意识较为缺乏，对当地的旅游资源造成了较大的破坏，开发成本激增。为此，在旅游资源开发中，如何定位政府的角色，规范政府的旅游资源开发行为就显得尤为重要。

二、新公共管理思想的概念

新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引人竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。在全球化、信息化的影响下，西方政府的传统官僚运作模式出现了诸多的困境，诸如机构膨胀、财政开支大、公共物品供给不足等。在这样的特殊背景下，英国、美国等国家进行了公共部门改革，这次改革有别于政府有限论，和通过市场解救“政府失灵”也有着明显的区别，是一种崭新的公共管理模式。在新公共管理理论发展的过程中，很多专家、学者都对其有所保留，但是作为公共行政发展的规律，新公共管理理论的发展并没有受到影响。其致力于促进公共管理手段的企业化，并实现管理的多元化，使政府摆脱公共产品和服务的惟一提供者的身份，而转型为公共事务的促进者和管理者，无论对提高公共管理的有效性，还是推动社会的持续发展，新公共管理理论都有着重要的作用。

三、旅游资源开发中地方政府存在的问题

地方政府虽然凭借自身的信誉、公共权力、货币支付能力等优势帮助了地方旅游资源的开发，但是其地方政府也存在着诸多的问题，具体如下：

（一）地方政府本位主义倾向显著

旅游资源开发涉及到不同的政府部门，长久以来，在旅游资源开发上，我国都存在着多头管理的现象，部门之间各自为战、各管头。文物行政管理部门侧重于文物古迹的开发保护；旅游主管部门在景区建设上投入的精力和财力更大；城乡建设部门在申报和规划风景名胜区上发挥着主要的作用。在现实的资源资源开发中，往往一个景区受到不同部门的管理，这就导致了政出多头，管理混乱。正是由于政府部门只考虑本位利益，不能理性的做出群体理性选择，使得地方旅游资源开发中出现了诸多的问题和矛盾。

（二）行政权力边界限制不到位

政府存在“失灵”的可能性，正因如此我们需要对政府权力的边界做出限制。政府存在内部性和负外部性，其中内部性包括创租和扩张。在旅游资源开发的浪潮之下，这两点有着明显的体现，为了维护自身的社会管理地位，在地方旅游资源开发中，政府往往会通过资源开发抽取和设置税费，这本来并没有问题。但是我国的社会监督体系不健全，很容易产生“抽租”的行政现象。为了满足自己的利益诉求，政府很可能向企业抽取额外的税费，若满足不了政府的企图，政府的行政权力就会介入，对企业的利益进行损害，或是直接对其进行处罚。在旅游开发的过程中，无论是规划设计环节，还是具体的施工建设环节，地方政府“抽租”的身影都是难以避免的，一旦出现这种情况就会破坏旅游产业的市场秩序，增加旅游企业的经济负担，对景区的合理、有序开发有不利的影响。至于政府扩张，则主要体现在不同职能部门的“争权分羹”上。在资源开发的过程中，本来应该遵循政府和市场各司其职，但是现阶段这显然是无法实现的。为了获得超额的利益，每个地方政府部门都希望自己能够涉及更多的领域，在深入的程度占据更大的优势，这样就导致了多头管理的情况，假公共利益之名，每个地方政府部门都在为创租和寻租创造机会，这样就导致旅游开发项目的审批复杂，需要多个部门认可，直接影响到旅游资源开发的经济性、时效性。政府的负外部性主要是指政府公共政策制定和实施并没有考虑其经济性，这样就衍生了负外部性。在旅游资源开发中，为了“为地方经济服务”，或是“打造第一品牌”，地方政府经常对资源年开发选址进行改变，或是调整景区的设计方案以及规模，旅游产业就收到了这种负外部性的影响，不但造成游客满意度下降，还影响了旅游者的出游动机，使得政府和市场“双输”。之所以出现如上的情况，就是因为没有对政府的行政权力边界进行限制，为此在旅游资源开发的过程中，就需要明确政府的权力，其授权和监督由谁掌握，只有如此，才能更好地发挥行政权力的作用。

（三）旅游资源开发思路不系统

旅游资源开发需要有系统的规划，明确的思路，并具有一定的前瞻性，这样才能对游客产生足够的吸引力，确保地方旅游资源开发的科学性。在实际开发之前，政府需要进行前期资源的调查，并对旅游开发项目进行可行性的论证，一步步细致规划，才能让项目上马。然而就目前的情况来看，很多景区规划论证环节较为缺乏，低品质、无内涵的景区较为常见，旅游吸引力不足，人、财、物的浪费较大。据媒体曝光，西安政府投巨资仿造“秦阿房宫”，将其作为秦文化主题公园，其一度成为西安十大著名景点，但是由于建筑粗制滥造，缺乏足够的文化内涵，难以有效还原大秦风貌，娱乐性和参与性不强，最终经营惨淡，资不抵债，不得不拆除。这个失败的旅游资源开发案例充分说明了旅游开发不系统的严重后果，其不但会让投资者蒙受损失，对公共资源也会造成极大地浪费。

（四）旅游资源开发融资不足

我国的中西部经济发展水平差距较大，东部的一些地区旅游资源开发难度较小，而西部的旅游资源开发则明显存在很大的难度。旅游资源开发需要资金巨大，且需要持续性投资。在实际的开发过程中，主要由三种主体来承担开发资金，分别是投资方、地方政府和金融机构。而我国的很多西部地区受到经济总量的显著，政府和投资方的资金储备都不是很充裕，而金融机构为了规范风险，也不愿意在旅游资源开发上投入大量的资金。众所周知，旅游资源开发涉及到诸多方面的内容，诸如基础设施建设、广告投放、旅游产品包装等，每一个方面需求的资金都很大，而融资问题则是很多地方旅游资源开发面临的主要难题。

（五）人文历史旅游资源损毁严重

经济建设是现阶段我国经济社会发展的关键，很多地方在旅游资源开发上，往往都有短期的经济效益追求，缺乏对古迹的保护意识，很多文物价值很高的古迹或是被损毁，或是年久失修，导致后期的旅游开发难度骤增。诸如礼泉县的薄太后塔，就存在保护不力问题。薄太后塔在礼泉县东二十五公里处，据当地传说这个塔建于汉代，是汉文帝为纪念母亲薄太后所修，采用阁楼式建筑格局，截面呈方形，整个塔分为七层，塔高约四十四米。该塔造型独特，年代久远，兼具历史价值和艺术价值。但是在其旁边却建立起了小学，没有任何的报出措施，作为优质的旅游资源，这无疑是极大地浪费。

（六）地方政府全力寻租较为常见

“绝对的权利导致绝对的腐败”，这句话我们耳熟能详，当公权力缺乏监督和控制，那么公共权力的行驶就会更加宽泛，这势必会导致权力寻租，政府腐败也就难以避免。所谓权利寻租是指，政府的各级官员或利用手中掌握的公共权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到寻求或维护特定的既得利益或者说是利用公共权利获得个人超额利益的种非法活动。据“寻租理论”，寻租本身的发生，主要就是由于政府干预市场。干预才次数越多，其产生的危害也就越大。政府官员也逃不开“经济人”假设，其也会关注声望、职衔、收入水平等。故而当政府行政方式缺乏监督的情况下，政府官员的权力寻租也就更加明显。地方政府是直接提供者，如旅游资源开发的审批和管理，其对市场的影响大于中央政府，故而存在更加普遍的权力寻租现象。而这种权力寻租，不但会干扰市场的资源配置，还会影响到旅游资源开发的效果。

四、旅游资源开发中地方政府的角色定位建议

通过上述分析，我们对旅游资源开发中地方政府存在的问题有了更深地了解，要根除这种问题，明确地方政府的角色定位，至关重要。以新公共管理的视角来看，地方政府并未单纯的公共服务和产品的提供者，而应该更好地掌控、引导、促进公共服务和产品的走向，以现代企业管理方式来改善自身的职能。

（一）公共政策执行者

在旅游资源的开发过程中，地方政府充当的是公共政策的制定者。在整个开发活动中，公共政策的制定是最为关键的行政行为。其不但包括政府颁布的政令、文件，还包括具体的指导和批示。资源开发活动是否进行，以怎么样的方式进行，最终进行的程度如何等都源于这些政策。政府公共政策制定者的身份是由政府的公共性决定的，在经济行为中在，政府承担的是“掌蛇”的角色。能否惠及社会和公民是资源开发的价值取向，旅游资源开发并不是某些团体谋利的手段，要确保政府的公益性，就需要建立广泛参与的旅游资源开发决策机构，发挥政府、学界、公民共同的作用，由多方利益集团进行博弈，形成最科学的旅游资源开发政策。在旅游资源开发政策的制定上，切忌乱搞“言堂”，只有如此，才能减少政府权力寻租和创租现象，发挥政府的正外部效应。政府制定公共政策应该注重科学性，政策的科学性直接关系到政府的行政能力。作为专业性较强的经济行为，旅游资源开发需要科学、有效地监督，并制定相应的开发监管政策，不能搞“拍脑门”的政策设计。结合不同地方的旅游规划来看，改革频率过高，一届领导个思路，政策持续性难以保证，直接影响了旅游资源整合和长期开发的效果。故而，地方政府应该充分发挥旅游管理机构的带头作用，吸引各方精英、专家，建立旅游资源开发委员会，作为政策输出参谋机构，确保政策的科学性。此外，公共政策的制定还需要保证其合法性。所谓的合法性方面是指其政治合法性，另一方面是指其司法实践合法性。政策制定的政治合法性是指，公共政策的来源必须是民众所信服并被认可是代表了民众自我意志的表达。确保政治合法性的渠道既包括制度的设定也包括诉求言路的畅通与否和接受监督的程度高低。具体来说，地方政府可以建立严格的听证会制度、接受媒体监督、完善信访制度等。而司法实践的合法性问题主要是指地方政府的政策制定不能违反现有的法律规定，也就是我们通常所说的上位法原则，即地方政府出台的政策不能违背宪法、法律和上级政府的规章制度。

（二）金融扶持者

我国的东西部经济发展水平以及旅游资源开发水平都存在较大的差距，东部社会经济发展水平高，旅游资源开发更加充分，有足够的金融支持以及社会投资；而我国的中西部吸取虽然有着丰富的旅游资源，但是碍于社会经济发展水平低，依靠市场作用难以有效地开发这些旅游资源，为此，就需要地方政府对其进行金融扶持。正因如此，政府应该承担起金融扶持者的角色，在如下方面进行努力：其一，加强对旅游开发企业的担保力度。很多旅游资源开发之所以上不了轨道就是因为难以获得贷款，企业的信誉难以获得银行的信赖，针对这种情况地方政府可以为信誉、资质较好的企业进行担保，为企业争取商业银行的贷款。在推动地方经济发展的行为中，这种做法是较为常见的。其主要的好处就是不会违反行政和商业规则，有效地解决旅游企业的融资问题。但是我们也应该看到，虽然地方政府可以为企业进行担保，但是商业银行的房贷数额也不一定能够满足企业的需求，若是出现了坏账的情况，政府的偿债将会面临困境。其二，减免旅游企业的税费。这种融资渠道相对比较中庸，通过减少企业的税费，减少了企业旅游资源开发的成本，以达到扶持其旅游资源开发的目的。这种做法的最大好处就是不会对政府产生风险，随着旅游资源开发的进行，政策减免响应的税费，完全在地方政府的掌控之下。但是这种扶持效果比较有限，如何旅游企业资金需求较大的话，这种做法很难解决企业的根本问题。其三，政府财政借款给企业。这种模式在资金运用独立性上有很大的优势，但是政府财政来源于税收，在这种情况下政府就应该充分考虑政府财政支出的公益性，给企业借款是不是违背合法性。

（三）资源开发监督者

市场是旅游资源开发的主导力量，在市场经济大背景下，资源的市场化决定了旅游资源开发的主体是企业，而政府承担的则应该是监督的角色。只有加强对旅游资源开发行为的监督，才能更好地确保资源开发的公益性。为了更好地发挥地方政府的监督角色，在实际的旅游资源开发中，应该从如下几个方面着手：其一，严格执行项目审批权，为了确保项目的科学性，地方政策在旅游资源开发中，应该做好事前监督，充分发挥项目审批权的作用。其二，完善社会监督机制，在资源开发的过程中，政府建立与媒体与社会公众的联系，实现共同监督。其三，确保旅游资源开发的公共属性，在资源开发过程中，要坚持资源开发的市场化，充分利用行政手段和财政手段，对旅游资源开发的公共性予以保证。

（四）基础设施建设者

基础设施建设是旅游资源开发的重要的配套，诸如交通、通讯、水电等。基础设施建设需要大量的资金，并且在较长一段时间内难以收回投资，正因如此在这项支出上，大部分旅游开发企业一般不愿意负担。为了更好地对旅游资源进行开发，地方政府就需要加强基础设施建设，确保旅游资源开发的有效性，推动旅游资源开发活动的开展，吸引更多旅游开发商的投资，将旅游资源真正转变为旅游产品。就目前的情况来看，很多地方由于城市化进程缓慢，故而在基础设施建设上还是短板，让很多开发商望而却步。因此，要想更好地进行旅游资源开发，地方政府应该完善基础设施建设，推进城市化进程。

（五）旅游资源保护者

旅游资源中包括很大一部分具有历史人文价值的古迹，这些古迹不但具有很高的历史文化价值，还具有很高的艺术和科学价值。而我国的很多地方旅游开发中对这些文物都造成了很大的破坏，有些地方即使知道历史文化古迹的重要性，但是也没有完善的保护措施，这些都让这些古迹受到了很大的破坏。因此，文物部门应该完善文物保护评价机制。在旅游资源开发之前，需要对这些文物进行保护评价，并且保留项目实施过程中叫停的权利。文物的保护是不可逆的活动，只有对于文物资源有效地保护，才能真正实现旅游资源的可持续开发。我国在旅游开发的初期阶段有过很多因为要快速发展旅游业而破坏了珍贵文物的惨痛教训。而文物保护正是地方政府在追求旅游收入时，恰恰容易忽视的地方。所以，地方政府在对于辖区旅游资源开发的同时，必须对于开发中涉及文物保护的内容做出妥善的制度设计。

（六）行为约束者

在旅游资源开发中权力寻租行为时常出现，对旅游者、旅游企业、社会公众都带来了不良的影响，为了减少这种权力寻租现象，保持政府的廉洁性，应该从如下方面着手：其一，健全和完善现有的行政监察和纪律检查体系，在行政机构内部实现权力的必要约束。其二，资源开发的商业活动一律实行严格的“招、拍、挂”程序，确保程序合法，减少权力寻租的机会。其三，成立专门的旅游资源开发监督委员会，实现独立于行政部门之外的社会监督模式。其四，减少政府在商业行为中的实际参与程度，降低内部性扩张的机会。

五、总结

旅游资源开发中的政府角色定位广受关注，这一方面是因为旅游业获得了快速发展，另一方面是因为新公共管理思想的进一步深入。如何在旅游资源中使用好公共权力是现阶段我国旅游事业发展迫切需要解决的问题。本文简述了新公共管理思想的概念，分析了旅游资源开发中地方政府存在的问题，并提出了相应的角色定位建议，以期进一步明确地方政府角色定位，规范地方政府行为，以期更好地推动旅游产业的发展。