海南生态文明建设要保护好中部山区群众利益

□王明初

调研参考

海南生态文明建设要保护好中部山区群众利益

□王明初

生态文明建设是“功在当代、利在千秋”的大事。制定“十三五”规划和生态文明建设规划，必须贯彻落实好《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》要求。要处理好全局性、根本性的利益与相关地区人民群众的切身利益之间的关系。把生活在生态核心区的百姓看成是生态文明建设的重要参与者；在生态文明规划中强调“禁止”类语言的同时，还应有更多的“民生”类表述；按照市场原则处理生态文明建设中的矛盾，切实解决“三农”问题。

中部山区生态文明建设存在六大矛盾

笔者经实地考察调研白沙、保亭、琼中、五指山等地，在看到海南生态省建设以来，生态文明建设取得了巨大成就的同时，也积累了基于经济利益上的一些矛盾。这些矛盾有关部门正在着手解决，并在各项工作的扎实推进中逐渐有效化解。

1.后发优势与禁止开发的矛盾。我省中部山区作为落后的少数民族地区，同时是生态保护核心区。这些地区过去因为偏僻落后，缺乏发展条件。现在发达地区受到生态承载力和发展空间限制，使得山区、少数民族地区生态环境价值凸显，加上交通等基础设施的改善，各种开发条件具备，但受制于政策而很难开发。特别是在工作中把生态核心区这一自然区划泛化等同于行政区划，基本走向是禁止开发，导致各种矛盾特别是城镇化发展中的土地制约矛盾非常突出。如五指山市城建用地指标“倒挂”，已经用到了2030年的控制指标。中部山区在守住“金山”“银山”的同时，却难以尽快摆脱贫困状态。

2.依法办事与规划重叠的矛盾。依法办事首先得守住生态红线，但对红线的划定必须科学合理。目前一些市县不同程度地存在规划打架、红线重叠问题。据白沙黎族自治县国土环境资源局和林业局反映，该县城乡规划与国土规划面积相差约1.32万亩；公益林保护建设规划、国土规划中基本农田与公益林重叠304.43公颂，国土规划中的建设用地与公益林重叠507.64公颂。2012年8月，省政府出台《海南省公益林保护建设规划（2010-2020）》（琼府〔2012〕43号），扩大了生态公益林保护范围，将一些人工林划为生态公益林。白沙黎族自治县生态公益林面积从74万亩增加到181.2万亩。其中，由白沙黎族自治县管护的面积为101.0万亩，含人工公益林约52万亩。在人工公益林中，橡胶林面积31.5万亩，占60.6%，多为农民、农场种植。其他主要是以桉树、马占为主的造纸林，大多属于福莱斯公司、金光公司。公益林的砍伐和更新审批条件门槛较高、时间较长，引起了执行中的矛盾冲突。

位于保亭黎族苗族自治县东北部的七仙岭原始热带雨林

3.政策扶贫与生态补偿的矛盾。目前我省中部山区各市县，每年本地财政收入与开支相差10亿元左右。据白沙黎族自治县和五指山市财政局介绍，这些缺口都是靠中央和省财政转移支付去解决。应该说，中央和省财政对中部山区地方政府的政策扶贫力度是很大的，但老百姓更希望看到政策扶贫中更多的直接生态补偿。目前我省在中央补助范围的基础上，统一按照每亩23元的补偿标准和规划的保护范围给予足额配套。但是这每亩23元的补偿款主要用于森林资源的管护，而没有对林权所有者进行真正的生态补偿。同时，对水源地的保护，目前只有人工湿地和垃圾处理等基础性投入，还没有对农民的直接生态补偿。

4.项目落地与审批滞后的矛盾。中部山区市县的森林覆盖率平均在85%左右。为推进中部山区经济社会发展，增强其造血功能，上级政府也同意其开展一些项目建设，但项目资金到位，工程却迟迟无法开工。据保亭黎族苗族自治县发改局介绍，目前该县大约有10亿元项目资金无法使用，除了有争取项目时前期准备不充分的原因，更有涉及城乡规划、国土规划和公益林保护建设规划报批困难的问题，最主要的是征收林地额度不足、占用征收林地的审批过慢等。

5.发展经济与分享红利的矛盾。中部山区发展经济主要是生态经济和旅游经济，但在发展旅游经济时，如何让当地群众参与其中并直接受益，值得深入思考。如保亭七仙岭温泉旅游业开发已渐成气候。为满足温泉酒店的自来水供应，自来水公司在毛介村山村组河流上游拦水坝蓄水。因冬季干旱，河流流水较少，拦水坝蓄水造成山村下游农田缺水，无法灌溉农田，致使2015年1月28日，毛介村村民将拦水坝挡板全部拆除，以致多家酒店停水。直到镇党委和县水务局领导到场，让自来水公司当面承诺，保证山村农田有水灌溉，事情才告平息。

6.目标任务与基本条件的矛盾。如全省各市县的环境监测，仪器设备和用房由中央财政解决，但环境监测人员的配备和环境监测目标任务的完成由地方政府负责。据省环境监测中心站的同志介绍，因人员编制问题，部分市县的设备只能原封不动睡大觉。又如，省林业部门下达白沙黎族自治县2013年绿化宝岛大行动工程资金 800万元（琼财农〔2013〕1520号），要求造林绿化4.43万亩并建设森林公园等。由于亩均造林资金不足200元，致使项目难以实施，资金至今无法使用，农民也无法从中获得劳动收益。

解决上述矛盾的几点建议

1.从制度上解决好去GDP考核，同时从文化上化解“终身追责”和“碌碌无为”的思想包袱。中部山区需要绿色发展，也需要有与之匹配的绿色GDP文化的兴起。绿色发展文化的兴起，不仅要有上级政府的政策导向，要有坚持绿色发展的干部，还要有“绿水青山就是金山银山”的经济支撑和文化宣传上的正确舆论导向，要让老百姓眼见为实地明白绿色发展才是“硬道理”。

2.科学划定生态红线，避免简单化的禁止开发。在目前的经济发展水平下，我省在财政上还不可能对中部山区大包大揽，省政府可责成专门机构对中部山区的旅游业发展做统一规划，以避免各市县发展模式雷同和恶性竞争；同时在各市县安排一定区域，发展与一、三产业相关联的企业，实行品牌战略和产地保护。如白沙绿茶、保亭红藤子、五指山红茶和林下经济、琼中绿橙和种桑养蚕的规模化和深加工。对水源地和必须纳入公益林生态红线的自然保护区的农民和农场经济林，要在政府主导下按照市场原则予以合理补偿，解决其后顾之忧。

3.合理调整国土、公益林、城建规划，实现“多规合一”的精准化。各市县在“多规合一”和规划调整中应有相应的建议权。在规划调整中，要考虑到城镇化是一个大趋势，对城建规划要预留一定的国土空间；对规划涉及农场、农民利益的，只能“赎买”，不能剥夺。对生态核心区移民，可创新移民方式。建议主要通过免费“高教移民”的方式进行。因为受过高等教育的年轻人能够适应和追求城镇生活，且能把家人从深山老林中带出来，这样可以避免如白沙黎族自治县高峰村的山区移民，因无法适应山外的生活而致半数居民重返原居地，出现两个高峰村的情况。

4.在提高森林覆盖率的同时，把生态保护的重点放在质量提升上。目前，海南的森林覆盖率已达61.5%，居全国前列，中部四个市县的森林覆盖率更达到了83%—87%。我们要在保持森林覆盖率的基础上做足提升质量的文章。如：在保护好物种多样性的同时，尽早清除有害外来物种；顺应广大民众要求，通过两个“五年”规划把速生林的问题解决好，以海南特有名贵珍稀树种为主要选项实现森林的高品质替换。

5.改变作风，把服务基层落在细腻处。相关职能部门要沉下去切实帮助中部山区解决问题，对任何生态文明建设政策的出台都要考虑综合平衡、相互配套、实施条件和可行性。生态红线划定如果确实存在瑕疵，应当实事求是地予以微调，不能出现如“三规”面积总和超出国土总面积很多、光秃秃的山坡被规划为基本农田等现象。

6.把普惠性补偿和专项补偿结合起来，逐步加强生态补偿力度，实现生态补偿公平。目前，保亭、琼中对农村人口的普惠性生态补偿大致是年人均300元，白沙对南开乡、青松乡、牙叉镇、细水乡、元门乡、阜龙乡等6个乡镇的15个行政村村民实行每月30元的生态补偿。建议生态补偿把普惠性补偿和专项补偿结合起来，使中部山区的村民切实感受到他们的每一份付出，无论是保护森林还是保护水源都能得到应有的尊重和回报。

7.把实现全面小康作为中部山区的攻坚战，让具有生态文明特色的全面小康走向“天人合一”。中部山区在海南生态文明建设中占有特殊重要地位，因此，全面小康的重点在于改善民生而不只是经济发展的速度和总量。要注意培养中部山区的生态经济、生态政治、生态文化、生态社会，使之达到生态文明的“天人合一”。要把一些扶贫转为生态补偿，增加补偿力度和补偿范围，并积极调整产业结构。同时，对中部山区的人均收入提出硬性规定：在公职人员待遇全省统一的基础上，将农村人均收入补贴到全省农村平均水平。

（作者系海南省中国特色社会主义理论体系研究中心执行副主任、海南省生态文明研究中心主任、海南师范大学教授、博导）