国外支持媒体发展的经验与启示

文/王 萌

媒体在国家内部履行信息传递、舆论引导、社会监督职能，对外承担传播本国文化和增信释疑的责任。国外支持媒体发展，不但促进媒体主动顺应融合化、集团化和全球化竞争态势，而且有效维护国家利益。借鉴国外支持媒体发展的经验和教训，探索国外支持媒体发展的战略与方式，对于我国经济文化的建设具有重要意义。

国外支持媒体发展的情况

各国支持媒体发展的战略理念、支持导向和方式方法各异，具有代表性、前沿性和借鉴意义的方法有以下几方面。

为媒体发展提供税收优惠。许多国家对传媒领域和其他经济领域实行有差别的税收政策，成为间接调控传媒产业发展的有力杠杆。

欧盟27个成员国中除保加利亚外都对新闻出版产品给予优惠税率，优惠程度各有不同。根据税法第298条，报刊的销售收入享有2.1%的特别增值税率，信息设备和排版印刷工作的增值税为5.5%。时政综合类报刊或在线媒体在采购经营所需必要设备时可享受部分税费优惠。根据税法1458条，报刊、出版公司可免除企业地皮分摊金。

在增值税方面，丹麦仅对符合条件的报纸给予增值税免税优惠，英国则对报纸和期刊基本上全部免除增值税。匈牙利、德国、瑞士都对图书、报纸、期刊实行增值税优惠。比如匈牙利的增值税标准税率为27%,而对图书、报纸、期刊仅按5%征收增值税。

各国通过税收鼓励传媒产品和服务出口。西班牙政府对出口图书、期刊和进口图书、期刊均免征进出口税。如果将图书、报纸、期刊和音像制品出口所得的利润再投资于与这些经营行为有关的资产购置，实行99%的税收抵免优惠。法国设立报刊出口基金，确定向海外分发报刊也可享受法国对报刊分发的支持优惠。

资助传媒产品和服务的传播发行。许多国家对传媒产品和服务的传播环节进行财政支持。以法国的报刊发行优惠政策为例，法国对报刊发行的资助以财政补贴和税收减免为主要形式，而且通过对参与发行的其他组织给予政策优惠达到间接补贴报刊的目的。

法国政府与法国国家铁路公司签订减价运输协议，每年政府向法国国家铁路公司（SNCF）进行补贴，重点对象是日报、政治及全面信息类报刊。全国性时政类综合日报、周刊通过法国邮政渠道发行时具有邮资优惠，广告收入较少的全国或地方报刊则享受额外减免。对报刊销售商现代化升级进行补贴，报刊零售商更新或优化店面时，符合一定条件可以享受国家补贴。2011年—2012年临时特设对专业或独立报刊销售商的特殊补贴；补贴报刊投送，全国、地区、地方时政类综合报纸投送每份报纸时可享受不超过0.3欧元的补贴；支持报刊发行，全国性时政类综合报刊由Presstalis公司负责发行，国家对其予以补贴。

以基金方式引导媒体提升发展战略。为引导报刊在发展战略层面谋求长远发展，法国设立报刊发展战略基金，根据2012年4月13日的法令，这一基金主要用于设备更新现代化项目升级、在线报刊媒体服务投资、发展报刊读者三个方面。2012年该资金对三项内容的分配比例分别为45%、40%、15%。

韩国政府重视信息产业和文化产业建设，促进媒体与科技的融合，政府建立1亿美元的基金致力于为数字广播提供技术资源，用于下一代数字广播技术的研究和开发。

为履行对外传播职能的媒体直接拨款。政府基本承担了公共外交和对外宣传媒体的经费，美国之音、德国之声和BBC全球服务是典型代表。美国政府每年划拨专款用于对外广播电视宣传。根据美国广播理事会2011年度报告，该理事会2011年度预算为7.469亿美元。美国广播理事会通过国际广播局管理所有由美国政府资助的非军事国际广播机构，包括美国之音、古巴广播办公室、自由欧洲电台等。相关法律法规对美国之音对外宣传工具的属性有明确界定，政府对其进行全额财政资助。2009年划拨给美国之音的预算为1.966亿美元，占广播理事会整个年度预算的27.3%。BBC全球服务的部分经费来自英国外交部。德国之声的经费主要来自德国联邦政府拨款，2010至2013年间每年的财政资金来源都为3.4亿欧元左右，在有限的范围内德国之声可以提供一定的广告时间。

政府购买媒体服务。日本放送协会的财政援助资金主要包括受政府委托制作和播放国际电视节目及播放各政党政要竞选广告而从总务省得到财政经费。韩国政府主要通过其外围团体韩国舆论振兴财团购买媒体服务，进而对媒体施加影响。该财团的年预算为1亿美元，其中10%由政府财政直接划拨，90%由该财团代理韩国中央政府的广告获得。

提供社会保障优惠。法国为报刊从业人员提供社会保障优惠，特别规定报刊发行人员和报刊销售商社会保险分摊金税率，在记者社会保障分摊金计算方面提供优惠。根据法国税法第四章第5条，职业记者的收入可享受减免缴纳30%的社会保障分摊金。

国外支持媒体发展的经验

梳理出具有普遍性、代表性和符合传媒发展趋势的经验，对探讨我国媒体支持政策的方向和具体措施具有直接借鉴意义。

政策侧重点多样化。各国扶持媒体发展的措施有着明确多样的政策目标，致力于合理处理政府、社会、媒体的关系和利益。

第一，提供全国性公共信息服务的媒体代表公共利益，通常由政府提供部分资金或给予收取收视费的权利，以澳大利亚广播公司、俄罗斯国家广播电视公司、英国广播公司和日本放送协会为代表。

第二，国家对外发行和播放的媒体是公共外交、文化传播的重要传播手段，有助于塑造政党形象、提升国家软实力，一般由财政直接拨款扶持。

第三，政府引导报刊企业现代化和多样化发展以占领未来的传媒市场。经济波动以及网络、电视对报纸产业冲击的时期，法国政府对媒体产业拨款救援。在美国，纸媒效益在新媒体的冲击下连年下滑，主张政府在报纸产业发展的关键时期加大扶持力度的声音源源不断。

第四，保障偏远地区、少数族群接收传媒产品和服务，促进本国文化多元。法国一贯强调文化的特殊性，给予文化产业优惠政策。在北欧的芬兰、挪威、丹麦、瑞典，政府为了扩大本土媒体的影响，保持民族文化的特性，对印刷媒体和公共电视实行长期补贴。民族和文化多元的澳大利亚政府也致力于为各类人群提供媒体服务。此外，一些具有官方背景即政府或其部门、政党拥有的媒体，其资金来源主要依靠机构拨款或政务人员义务订阅。

扶持方式多元化。各国积极利用财政补贴、税收减免、项目支持、基金、配套资助、特殊补助、低息贷款、收视费、银行担保、土地优惠、政府提供广告等多种方式支持媒体发展，政策对象包括媒体、行业协会和生产发行各个环节涉及到的利益主体。由于生产规模、经济效益等现实状况不同，相同的扶持方式内部也具有层次性，法国增值税实行三档税率的做法具有借鉴意义。

政策覆盖产业链各环节。各国政府的媒体支持政策覆盖新闻采集、编辑、印刷、运输、发行、播出、出口等环节，内容包括设备购置更新、研发投入、人员工资福利、海外记者站等方面优惠政策。有些政策又对各环节进行细分，例如法国的支持政策仅在发行方面就实行邮费优惠、电讯费优惠、铁路运输费优惠。

注重绩效管理。完善的政府支持媒体发展政策应包含绩效管理，保证财政资金的有效运用。政府公共支出绩效考评的依据就是公共支出设定的目标。法律法规确保绩效管理制度化，包括确定合理的绩效目标、绩效考评的操作规程和操作办法、指标体系和评估标准，以及绩效结果的报告和使用。对比公共支出实际完成的结果和安排公共支出时所设定的目标，从而发现政府扶持媒体发展的问题。

借力传媒行业组织解决相关问题。法国对新闻出版用纸实行特殊管理，政府每年从国外进口大量木材和纸浆来满足国内传媒市场对纸张的需求，根据议会法令成立了非营利机构新闻出版纸张行业协会，对报刊出版行业行使纸张配额分配权，杜绝高昂纸价对行业的影响。相比对采购高昂纸张媒体直接补贴的办法，政府直接进口并利用行业协会辅助分配的做法更为灵活有效，减轻了财政负担。

国外支持媒体发展的教训

在市场经济条件下，政府在媒体发展政策的制定和实施中不可能完全规避问题和困难，也出现了惨痛教训。

市场化改革致使媒体过度商业化。媒体过度商业化致使内容低俗化和缺乏公信力。同样作为转型国家，俄罗斯政府处理媒体发展问题的教训尤其需要我国借鉴。从苏联解体到俄罗斯建立的20年间，报刊经历了从1990年以前国家控制到1990至1992年短暂的独立，再到1993至1999年寡头控制的发展历程。报刊经费由1990年以前的全部来自政府预算拨款到彻底商业化，政府一度对报刊失去掌控。为了扩大发行，《莫斯科共青团员报》等曾有着辉煌历史的报纸采用西方小报的做法，大量刊登耸人听闻的消息、低级庸俗的娱乐材料，依靠大肆揭丑和大力炒作谋求生存。

媒介沦为维护利益集团的工具。私营媒体集团往往利用手中掌握的新闻媒介拓展其他经济业务或影响国家政治生活，媒介被控制和渗透，偏离其应该承担的社会责任，沦为为利益集团谋利的工具。《世界新闻报》“窃听门”事件暴露出在日趋紧张的竞争关系下，市场化的报业集团为了追逐利润而不择手段，不顾社会责任，轻视甚至舍弃新闻职业道德。

舆论分散化威胁国家。任由传播领域的自由化和私有化将导致中央政府丧失权威，在一些关乎国家利益的重大问题上很难形成一致的舆论和社会共识，甚至使反对性、攻击性的言论不绝于耳，给中央决策的贯彻实施造成巨大阻力，加剧民族、地区间的各种问题。鉴于苏联传媒自由化和私有化的教训，普京从2000年开始推动报刊国家化进程，加大政府对报刊的控制。仅2011年，俄罗斯政府就对地方报刊提供了近15亿美元的资金支持。

国外媒体支持政策对我国媒体发展的启示

借鉴外国政府支持媒体发展政策的做法，对于按照中央要求促进传媒加快发展具有重要的启示意义。

政府支持具有公益性、外部性的媒体业务。现阶段经济体制改革要求市场在资源配置中起决定性作用，政府不能过度干预市场机制在传媒领域的作用，每项支持措施都应该具有严格的依据，做到有所为有所不为，对为国内提供公共服务、履行公共外交职能、促进本国文化多元、兼顾各类人群传媒接受需求的媒体和党报党刊进行扶持。

政府引导媒体进行战略提升。伴随技术变革、媒介管理理念提升等影响媒介发展要素的变化，政府对媒体的支持方式也应与时俱进。我国传媒主体同样处于转型的关键时期，政府有必要在宏观战略层面上引导媒体向融合化、集团化和全球化方向发展，以国际媒体发展潮流为前瞻，帮助传媒顺利过渡到新的发展阶段。

完善的传媒管理机制是扶持媒体发展政策的基础。完善的传媒管理机制为世界一流媒体提供了良好的生存环境，也是扶持媒体发展政策运作的基础。传媒支持政策是传媒管理机制的重要组成部分，反过来能够进一步优化传媒管理机制。世界许多国家都在进行大众传媒公共政策的调整或重建。政府扶持的高效运行建立在完善的媒介体制机制之上，坚持政府扶持与文化体制改革相配合，理顺传媒事业和产业的关系，探索适合我国传媒发展的政策扶持总体思路。

发挥政府投入引导社会资本进入传媒领域的杠杆效应。政府直接投入与间接投入相结合，借鉴英、美等国在传媒领域实行差别税率的优惠政策，发挥财政资金的杠杆效应，引导社会资本进入传媒领域。借鉴韩国组合资金和我国高新技术领域的扶持经验，有选择地引入产业投资基金等社会资本进入传媒产业领域。新媒体环境下媒体发展机遇转瞬即逝，可以适当地引导风投资金为新媒体发展注资，制定配套政策降低投资者的投资成本与风险。

促进政府扶持媒体发展的方式和内容的科学化。为新闻采集、编辑、印刷、发行等环节提供科学的扶持。除成本补贴、政府赠阅、购买服务等方式外，还可以探索利用经营奖励、发展基金、贷款贴息等方式。对扶持的具体环节、内容和方式进行本土化的考量。

注重发挥和规范传媒行业组织的自我管理职能。传媒行业组织能够在解决市场问题上与政府互补，甚至接受委托直接执行政府制定的支持政策。行业组织具有专业领域知识、灵活高效的运行机制、良好的沟通机制，便于在政府不适合直接与市场对接的领域间接解决需要政府处理的问题。

从整体上看，讨论政府支持传媒发展命题需要在传媒集团发展现状的基础上，遵守传媒本身经济和文化的双重属性和发展规律，切实考虑到政治制度、意识形态、经济体制差异下各国政府与媒体关系的异同，制定宏观战略和详细的配套措施。只有这样，才能在国际传媒发展大潮下探索出切实可行的政府支持媒体发展的政策措施。