新中国出版产业政策演变的逻辑特点

摘要：政治、经济、全球化和技术四个因素对出版业发展起着决定性的作用。随着四大因素的变化发展，中国出版产业政策也相应地发生变化，一是由计划型政策向市场型政策转变，二是由硬性管理政策向软性治理政策转变，三是由封闭半封闭型政策向开放型政策转变，四是由单一媒体政策向全媒体政策转变。

关键词：出版产业；政策；演变；逻辑

中国出版业转企改制和市场化过程一直缺乏整体性和前瞻性的产业政策引导，难免出现各种矛盾和问题。从出版业目前的整体层面看，其发展方式面临着一系列重大选择，这些选择都需要出版管理部门通过产业政策的方式来加以引导和支持。此外，通过出版产业政策来审视出版业的改革，还可以探索全新的出版管理体制和管理理念，调动社会各级力量和各部门的资源，加速出版产业的全面升级、推动出版产业的发展。

在新中国60多年的出版业发展历史进程中，政治、经济、全球化和技术四因素对其发展起着决定性的作用。随着四大因素的变化发展，中国出版产业政策也相应地发生着变化。

一、由计划型政策向市场型政策转变

新中国成立前后，由于党和政府面临着恢复国民经济的艰巨任务以及当时客观存在的出版格局，国营和私有出版业共存了一段时间。在这个阶段，政府出台出版政策，既要考虑出版的意识形态属性，又要兼顾出版业的经济属性。等到国民经济恢复以后，党和政府迅速实现了对私营出版业的社会主义改造，并仿照苏联模式建立了一套高度集中的计划生产型出版体制。在这个体制中，从图书内容审读、纸张供给到图书发行的诸多环节，都完全由国家机器控制，那个时候的出版机构被作为国家事业单位管理，其人事、财务、出版业务等各方面皆由政府部门（宣传部、出版局等）进行指挥和管理，完全不用、不必考虑盈利问题。这样，出版业自身的发展规律基本被否定，其主体性基本被抹杀。这个时期，我国出版业泛政治化色彩十分浓厚。

1978年十一届三中全会后，中国较快实现了从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心的工作重心转移，出版业的经济属性很快凸现出来。1979年11月，中共中央宣传部发布了一个关于出版社、杂志社要实行自负盈亏的文件——《1979年中宣部21号文件》，提出“所有出版社、杂志社都要提高书刊质量，加强经营管理，除个别情况外，都要实行经济核算，切实做到自负盈亏，不得由国家补贴。如果长期亏损，办不下去，就应该停办。”①这是我国开始重视出版业经济属性的明确信号。自此，出版业开始启动商业化步伐，20世纪80年代的出版业改革便以出版物的商品化和培育出版发行市场为主要特征。

在1992年12月举行的全国新闻出版局长会议上，前新闻出版总署署长宋木文作了题为《贯彻十四大精神，把新闻出版事业推向一个新的发展阶段》的报告，提出要按步骤建立和发展适合社会主义市场经济体制的出版体制。1994年3月，原新闻出版总署在一份关于直属企业改革的文件中提出，“最主要的是根据出版产业的特点，在生产经营活动中，充分运用和发挥市场对生产经营的激励或约束作用，增强在市场经济中的应变能力、竞争能力和自我发展能力。”②此文件正式提出了“出版产业”的口号。但是，由于出版业具有鲜明意识形态属性的缘故，中国出版业市场化步伐仍然比较缓慢。直到2002年的十六大，经营性文化产业和公益性文化事业的概念才得以明确界定，这就为经营性文化单位和出版机构走上产业化发展道路提供了理论指导，出版业产业化、市场化的进程自此开始加快。2007年的十七大开始提出文化大发展大繁荣、大力发展文化产业等宏观文化政策，更加明确和坚定了出版市场化和产业化的发展改革方向。其后，政府开始着手推动出版机构转企改制、组建出版集团、推进产权制度改革，出版业产业链内部的出版、印刷、发行企业重组频繁，出版业跨地区、跨媒体、跨所有制、跨行业发展亦成燎原之势。③在多管齐下的出版政策的推动下，出版业成为文化体制改革步伐较快、成效较大的领域，其发展速度、总体规模和市场化程度都上了一个台阶。

二、由管理政策向治理政策转变

改革开放后，随着市场化的深入，出版单位的主体意识日益高涨，其对出版业改革发展的目的、方向及自身利益有了更为清醒的认识，中国出版业逐渐形成了行政管理机构和出版单位两个主体，二者之间的博弈决定了中国出版业改革与发展的路径。但总体而言，由于出版业具有鲜明的意识形态属性，党和政府一直坚持对出版业的可管可控。因此，在二者的博弈中，前者毫无疑问是占据主导地位的一方，甚至可以说出版单位的许多权力都是行政管理机构主动让渡的。

具体而言，在以经济建设为中心的大环境下，出版业的经济属性逐渐得到了政府的重视，但其意识形态属性始终占据主导地位。20世纪90年代以来，原新闻出版总署提出了我国出版体制要实现由计划经济体制向社会主义市场经济的出版体制转移、从以规模数量增长为主要特征向以优质高效为主要特征转移，出版业需要高效发挥出版的产业功能和经济功能。这个阶段的升级型产业政策具有明显行政强制的计划色彩，如用行政手段控制出版社和书号、强力推行集团化改革等。其中最具有代表性的就是通过对出版社数量和书号数量的控制进而实现对出版总量的控制。1995年，原新闻出版总署发出《关于书号总量宏观调控的通知》，要求对出版书号实行配额制，此举的实质是将此前下放给企业的经营自主权又集中收回，具有明显的复归计划管理体制的倾向。④

真正有意义的转变发生在中共十六大以后。长期以来，出版业因其鲜明的意识形态属性，改革步伐远远滞后于整个社会主义市场经济改革的步伐。2003年开始，我国出版业以“政企分开、政事分开、政资分开、管办分离”为突破口的体制改革拉开了序幕。在出版业转企改制、企事分开的过程中，政府自身职能发生了重大变化。一般国有企业在实践中形成的一套有效的具有制度性特征的路径规则可以供经营性出版单位直接借鉴。未来出版产业和一般国企将可能进一步沿着制度趋同的进程发展。当然，由于出版物的公共产品属性、外部性属性和意识形态属性，其规制将会更加复杂一些。在彻底实现政府职能由硬性管制向软性治理转变的过程中，出版业政府规制变革应采取放松与加强相结合的策略。除了从政府主导型控制走向法律主导型治理，由直接决策为主走向间接决策为主，由全面直接管理走向间接宏观引导，建立一个独立、高效、自治的出版行业协会体系也是实现政府职能转变的重要一环。政府部门要通过引导、培育、扶持出版行业协会职能转变，让出版行业协会在很大程度上承担起原有政府的部分职能，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用。⑤

在法制化方面，政府出台的比较重要的出版法律法规有2004年国务院颁布的《著作权集体管理条例》、2006年的《信息网络传播权保护条例》。许多重要的出版法律法规在这期间也进行了再次或多次修订。以《中华人民共和国著作权法》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《著作权集体管理条例》《中华人民共和国著作权法实施条例》《信息网络传播权保护条例》《计算机软件保护条例》为主的出版法律框架初步形成，围绕“一法七条例”颁布实施的相关配套法规、规章达到32件，使中国出版业做到了有法可依。⑥其中最值得关注的是《著作权法》第三次修订事件。2011年7月13日，《著作权法》第三次修订工作正式启动。国家版权局于2012年3月31日发出通知，就《中华人民共和国著作权法（修改草案）》向社会各界开始公开征求意见。这是我国包括出版业在内的版权产业从行业管理走向公共治理的标志性事件，国家版权局与出版界、专家、媒体、公众就其中一些共同关注的问题进行了大量互动，公开让全民参与到《著作权法》修订事务中来，依靠多元主体共同管理公共事务。

三、由封闭半封闭型政策向开放型政策转变

改革开放前，由于各种复杂的历史原因，中国出版业与国外仅有一些零星的、断断续续的交流。改革开放以后，在政府的大力推动下，出版业经营模式逐步从主要面向国内的封闭半封闭型市场经营模式转型为既面向国内、又面向国际的开放型经营模式。

首先是逐步清除各种体制性壁垒，积极促进全国出版市场的统一。改革开放后，在以经济建设为中心的大环境下，政府先后采取了一系列方针政策。第一，政府努力打破地域壁垒，建立全国统一的出版市场。在1979年的全国出版工作会议上，原国家出版局制定了“立足本省，面向全国”的新出版方针。地方出版社经营方针的调整，极大地激发了地方出版社的生产力，在一定程度上打破了出版市场的地区封锁壁垒。近年来，在出版体制深化改革的大背景下，出版业跨地区的重组已开始破冰。第二，政府逐渐打破所有制壁垒，允许不同所有制的出版力量参与到出版业中来。这首先体现在与出版意识形态属性相去甚远的发行领域。原国家出版局于1980年12月2日发布了《<建议有计划有步骤地发展集体所有制和个体所有制的书店、书亭、书摊和书贩>的通知》，允许民营经济进入图书零售业务领域。1985年，文化部先后颁发了《关于开展协作出版业务的补充通知》和《关于出版社兼办自费出版业务有关事项的通知》，批准了协作出版和自费出版作为国有出版的补充，这极大地释放了公有制以外的出版生产力，为我国出版业增添了一支生力军。21世纪以来，在中国出版体制改革有了质的飞跃的条件下，政府对出版所有制领域的改革也有了重大突破。2005年4月13日，国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，支持并鼓励非公有资本参与出版物的印刷、发行和广告经营等领域，非公有制文化企业在资质认定、项目审批和融资等方面与国有企业享有同样待遇。这一系列政策在充分肯定国有出版企业主导作用的同时，也支持、引导和规范民营出版机构参与到出版产业中来，这有利于增强出版业的整体实力和推动国有出版单位的体制改革和创新。第三，积极打破出版行业内部和其他行业间的壁垒，允许出版业和其他行业的相互准入。1991年8月12日，原新闻出版总署、国家工商局联合颁发了《关于出版社自办发行图书的暂行规定》，出版业内部出版、印刷、发行专业化分工的局面开始被打破。2012年2月27日，原新闻出版总署发布了《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》，首次提出推动跨地域联合重组，打破行业壁垒和地区封锁，实现出版传媒集团的“五跨”式发展——跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界，同时支持出版传媒集团实现跨行业发展，可以兼并重组新闻出版领域以外的其他国有企业。而在2013年的国务院机构改革中，原新闻出版总署和广播电视电影总局合并为新闻出版广电总局。两个管理机构的合并为出版业和其他媒介行业的融合铺平了道路。

其次，坚持“引进来”和“走出去”相结合，不断扩大出版业对外开放的程度。改革开放前，中外出版交流活动以出版物贸易为主，国家对出版物的进出口都是从严掌握的。在出版物进口政策方面，1951年国务院曾经制定《国外印刷品进口暂行办法》，规定了国外印刷品进口的主要渠道和审批方式，其目的是限制国外的反动宣传物的进口。在出版物出口政策方面，1952年原出版总署制定了《对书籍国外发行的指示》，其中对苏联等社会主义国家出口限制较少，对资本主义国家的出口限制则比较多。

改革开放以后，政府逐渐放宽了各种限制条件，大大拓展了中外出版交流活动的渠道和方式。如果说之前的出版交流侧重于“引进来”，那么在2002年十六大之后，“引进来”与“走出去”开始并重，政府出台了一系列政策大力推动中国出版走出去。为改变当时的版权贸易逆差局面，出版业确立了政府推动、企业主体、市场化运作这一原则。此后，政府在推动“走出去”方面每年都会出台重大的利好政策。2003年，新闻出版“走出去”在全国新闻出版局长会上被确定为行业改革发展的五大战略之一。2004年，国务院新闻办公室和原新闻出版总署一起启动了中国图书对外推广计划，开始对入选图书进行翻译费用的资助。之后，《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》《关于进一步推进国家文化出口重点企业和项目目录相关工作的指导意见》等配套政策相继出台。原新闻出版总署于2010年年底又开始实施另一新闻出版“走出去”的重点工程——“中国出版物国际营销渠道拓展工程”，该工程计划构建包括国际网络书店和国际主流营销渠道在内的立体化、国际化的营销渠道和网络，以推动更多优秀的中外文出版物走向世界。2011年，原新闻出版总署发布《新闻出版业“十二五”时期走出去发展规划》，第一次从国家层面对新闻出版“走出去”进行规划。2012年，原新闻出版总署发布《关于加快我国新闻出版业走出去的若干意见》，归纳梳理和新制定了50条扶持新闻出版业“走出去”的政策措施，把国际化确立为我国出版业发展的重要战略方向。⑦

四、由单一媒体政策向全媒体政策转变

新中国成立后的很长一段时期里，中国出版一直在追求机械化发展，出版总量一直在稳步上升，但却并无“质”的突破。出版技术的落后严重影响了文化和信息的传播，制约了经济与社会的发展。当时的出版政策也主要以印刷出版为指导对象。

改革开放以后，音像制品、电子出版物逐渐兴起。尤其是20世纪90年代以来，数字技术和网络技术相结合诞生了数字出版这一出版新业态。中国政府以前所未有的政策力度来支持数字出版产业的发展，其中不乏一些比较重大的关于数字出版发展的产业政策。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，特别指出要积极发展电子书、手机报刊、网络出版物等新兴业态。2009年，国务院发布《文化产业振兴规划》，提出加大对数字内容和动漫等重点文化产业的扶持力度，积极发展纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物等新兴业态。2010年，原新闻出版总署颁布了《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，明确了发展数字出版等非纸介质战略性新兴出版产业的任务。2010年，原新闻出版总署还先后发布了《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》《关于发展电子书产业的意见》，前者指出了发展数字出版的总体目标和主要任务，后者则希望用发展电子书产业来带动数字出版业的发展，促使传统出版企业向数字出版转型。原新闻出版总署于2011年发布了《数字出版“十二五”时期发展规划》，明确了“十二五”期间发展数字出版业的战略重点、主要目标和保障措施。2012年，新闻出版总署印发了《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》，提出出版集团实施数字化的战略性指导意见。之后，仍旧不断有新的鼓励发展数字出版业的政策出台。当然，全媒体出版环境下的政府政策供给的复杂性进一步加大。全媒体出版的发展离不开出版体制变革。只有进行出版体制的变革，政府的一系列引导性、扶持性政策的绩效才能通过出版主体的不断创新显现出来。

中国出版业市场化、产业化发展已经蔚然大观，但仍处于产业化的初级阶段，出版业市场化、产业化都有很大的提升空间，出版管理体制已经发生并将继续发生巨大的变化。出版行政部门应进一步转变政府职能，实现以直接的行政管理为主向以法律、经济手段为主的管理方式的逐步过渡，最终完成从硬性管制向软性治理的根本性转变，这是我国出版业做大做强、实现可持续发展的必然要求。

（刘大年，中国传媒大学出版社副社长、副编审）

*本文系中国传媒大学科研培育项目“中国出版产业政策研究：社会转型与价值观建构”（项目批准号：CUC13A26）、国家新闻出版广电总局新闻出版课题重点研究项目“出版权和制作权分开问题研究”（项目编号：A-2014-1-1）的研究成果。

注释：

① 方厚枢，魏玉山.中国出版通史·中华人民共和国卷[M].北京：中国书籍出版社，2008： 326.

② 方厚枢，魏玉山.中国出版通史·中华人民共和国卷[M].北京：中国书籍出版社，2008： 328.

③ 陈金川.改革开放以来中国出版政策基本特征与趋势分析[J].出版广角，2012（6）：60-61.

④ 周正兵.我国出版产业政策演变及其趋势——兼及对出版产业“十二五”规划的建议[J].中国出版，2010（21）：31-34.

⑤ 朱丽琴.出版产业发展需以政府规制变革为保障[J].出版参考，2012（28）：12-13.

⑥ 柳斌杰.高举旗帜 改革创新——推动中国特色社会主义新闻出版业大发展[M]//中国出版业变革三十年，北京：人民出版社，2009.

⑦ 王玉梅.中国出版走出去十年：世界在这里读懂中国[N].中国新闻出版报，2012-10-17.