是非“周村案”

包冬冬　郑君

2015年4月15日，淄博市中级人民法院的一纸裁决，将两名基层安监执法人员拉入了公众的视野。二人因为在对企业进行执法检查时“不认真履行职责，未发现事故隐患，致企业发生一人死亡的安全事故”而被判犯有玩忽职守罪。近年来，遭遇此类“尴尬”的基层安监人员不止这两人。在安监执法的过程中，如何科学规范执法行为，“尽职免责”成了基层安监人员不能再含糊对待的问题。

这是一起发生在山东省淄博市周村区的案件，姑且称之为“周村案”。

2012年5月28日，周村区安监局监察大队中队长王某与北郊镇安监办科员刘某一起到周村区某企业进行安全检查。同年的7月21日，被检查过的周村区该企业工人王某在用拌料机对塑料颗粒进行拌料时，身体碰到拌料机外壳触电死亡。

经认定，事故直接原因是拌料机电机引线接头处，长期被滴落的润滑油侵蚀老化，致使外壳带电；间接原因是山东XX塑业有限公司编造安全教育培训档案，生产安全事故隐患排查不彻底，长期用63A的继电保护器代替10A的继电保护器，配电室未配备专职电工等。

2014年10月，山东省淄博市周村区人民法院作出一审判决，被告人王某、刘某作为国家机关工作人员，在工作中玩忽职守，对山东XX塑业有限公司进行检查时，对企业长期存在的上述安全隐患均未发现及查处，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，依法免予刑事处罚。被告人刘某不服，提起上诉。2015年4月15日，山东省淄博市中级人民法院驳回了刘某的上诉请求，终审维持原判。

审判结果一出，基层安监人员一片哗然。有基层安监人员发问：是因为安监人员未发现隐患而导致事故发生吗？如果是，企业的安全生产主体责任从何而谈？

牛正良 此类问题值得研究

为了深入了解“周村案”的真相，本刊记者联络了山东省淄博市周村区人民检察院，王某、刘某的辩护律师——山东长城长律师事务所律师刘纳新，最高检渎职检察厅重大责任事故办公室主任牛正良以及国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云，希望能得到答案。

经过几番沟通后，周村区人民检察院一位不愿意透漏姓名的工作人员说，法院作为审判机关，其刑事裁决书陈述清楚且权威，因此拒绝了采访；刘纳新律师经过与当事人沟通后，拒绝了记者的采访，他说，如果当事人同意接受采访的话，他还是有些话要说的。

牛正良主任在收到记者的邮件后，这样回复：此案法院已经作出生效判决，说明司法机关办得没有问题。但此类问题值得研究的是：在依法治国的当下，怎样用法治思维和法治方式看待问题、解决问题，怎样履职，才能做到权责担当、尽职免责等。只有这样，才会有效地减少或杜绝类似案件发生。我们可以共同对此类问题作些探讨。

邬燕云 缺少证据 值得商榷

国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云看到淄博市中级人民法院的刑事裁决书后，告诉记者，这样的案件并不少见，他在其他地方调研时也曾遇到过。他认为，不能说检察院的认定和法院的终审判决是错误的。但此案中，应该还有一个十分重要的证据——执法人员在现场到底检查了什么。

邬燕云介绍说，过去，执法人员进入企业安全检查，没有目的，没有想法，拿个本子就出发，走马观花，一查了之。而且，往往基层执法人员的数量、素质有限，企业数量众多，执法力量明显不足。因此，近几年，我们不断地强调要有目的地执法监察，2009年，国家安全监管总局制定出台了《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），2014年《安全生产法》修订，以及4月15日由国务院办公厅印发的《关于加强安全生产监管执法的通知》（以下简称《通知》），不止一次地规范安监部门的执法行为。

其中，《暂行规定》第六条规定：安全监管监察部门应当依照法律、法规、规章和本级人民政府、上级安全监管监察部门规定的安全监管监察职责，根据各自的监管监察权限、行政执法人员数量、监管监察的生产经营单位状况、技术装备和经费保障等实际情况，制定本部门年度安全监管或者煤矿安全监察执法工作计划。为了保证执法计划落实到位，《暂行规定》中还要求各省应当将年度执法计划报本级人民政府批准后实施，并报上一级安全监管部门备案。目前，全国大部分省市已经做到了。

2014年，在新修订的《安全生产法》中，我们也对此作了明确。即第五十九条规定：安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。第六十五条规定：安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。

为什么作出这样规定？首先，分类分级监督管理，细化监管对象，并且按照年度执法监管，防止随意性执法；其次，执法人员进入企业检查，不可能面面俱到，要明晰检查内容、时间、地点；最后，现场情况不是一成不变的，必须按照法律法规要求，书面记录下检查的时间、地点、内容才能了解当时的现场情况。

邬燕云说，回到本案，从淄博市中院的刑事裁决书中，有两点值得商榷：第一，证据中，都是证人证言，到底被告人是如何执法检查的，不清楚；第二，《刑法》中规定的渎职罪包括滥用职权罪和玩忽职守罪。近年来，追究执法人员的也多是玩忽职守罪。判定玩忽职守罪主要依据是否造成严重后果，行为是否与事故关联等。但是，从现实情况看，很难把握。监察机关认为，执法人员进入企业检查安全工作，就一定要查出隐患，查不出来就是未认真履职。但实际情况是，生产现场的状况是相对变化的，一时没检查出隐患，不代表永远不会有隐患。本案中，就需要通过现场检查时的书面记录了解当时的情况，对比事故发生时的情况。刑事裁决书上，这点不是很清楚。

呼吁 向精细化技术监察转变

邬燕云对本刊记者说，安全生产的主体责任在企业，执法人员检查是要督促企业落实主体责任。但是，鉴于现阶段，很多企业不能主动落实安全生产主体责任，就要依靠政府监管部门的执法力量，督促企业落实主体责任。

4月15日，国务院办公厅《关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）。正如国家安全监管总局副局长杨元元4月22日在国新办新闻发布会上所说：安全生产工作做了这么多年，比较偏重于从行政上和经验上来解决问题，现在要向依法治国、依法治安方面转换，《通知》讲的就是这方面的问题。

记者问，《通知》的出台与当下遇到的执法困境是否有关系？

“有一定关系。但更主要的是，在依法治国、依法治安的大背景下，为推动企业落实安全生产主体责任，严格和加强监管执法行为，特别是创新监管的方式和方法。”邬燕云说道。

记者又问，《通知》第四点中强调：严格规范安全生产监管执法行为。建立权力和责任清单，以清单方式明确每项安全生产监管监察职权和责任。怎么理解“以清单方式明确每项安全生产监管监察职权和责任。”

“责任清单和权力清单就是指导执法人员‘干什么‘怎么干。执法人员虽然不一定做到烂熟于心，但起码清楚自己的权力和责任。此外，权力和责任清单还会向社会公布，让老百姓了解安监执法的权力和责任。这也是依法治国、约束政府行为的必然举措。”邬燕云说。

在说到做好哪些工作才能帮助基层安监人员免遭“王某”“刘某”的尴尬时，邬燕云反复强调，第一，要规范执法程序和方式。第二，需要执法人员逐步提高自身的素质，将执法检查逐步从行政监察向精细化技术监察转变。精细化技术监察就要求执法人员，除了掌握宏观的法律法规之外，还要了解相关的技术标准，比如安全距离、气体浓度标准等。第三，还要运用好行政执法与司法衔接机制。一方面，司法机关监督行政执法；另一方面，行政执法人员也要及时与检察机关沟通，说明技术监察的特点、现场情况，以及隐患随时可能出现又随时可能消除的特点。

谈到如何“尽职免责”，邬燕云建议，首要的是提高自身的能力；第二，了解执法人员的职责、权限；第三，规范执法人员的行为；第四，运用好激励机制，如年度案卷评议机制，让执行得科学、规范的案件脱颖而出；第五，部门间加强沟通协调，如邀请法院、检察院的同志解读渎职案件。

在接受采访的过程中，邬燕云几次呼吁，一定要从正面引导广大的基层执法人员，规范执法行为，并希望记者能了解到检察机关和司法机关对此类案件的看法，由此推动安监执法人员改进执法工作。本刊也将邀请最高检的相关负责同志，追踪此类案件的最新进展。

编辑 包冬冬