谁是南海和平的搅局者

韦宗友

2014年6月29日，菲律宾海军参加与美国海军在中国南海举行的代号为“卡拉特”的联合军事演习

5月30日，美国国防部长阿什顿.卡特在香格里拉安全对话会发言中再次点名中国，指责中国在南海填海造岛是地区紧张局势的根源。他声称，美国作为一个太平洋国家、贸易大国和国际社会一员，“有权介入这一问题并加以关注”。

一同参会的美国国会参议院代表团团长、军委会主席麦凯恩在记者会上也强硬表示，美国和亚太地区其他国家应该采取联合行动，“提高中国行为的代价”。

事实上，自2015年5月份以来，美国在南海问题上对中国的嗓门越来越高，动作幅度也越来越大。到底谁在南海填海造岛？南海和平的搅局者，究竟是谁？

美国到底指责中国什么

美国其实并不是南海问题的争议方，它在南海国际水域的航行自由也没有受到威胁，但近年来却常常以维护地区和平、捍卫航行自由为名，在南海问题上高调喊话。

2015年5月13日，美国参议院外交关系委员会就东海和南海问题专门举行了听证会，负责东亚与太平洋事务的助理国务卿丹尼尔.拉塞尔指责中国在南海的填海行为“规模和速度超过了所有其他国家，破坏了海洋生态，使其具备了从这些前哨基地投射权力的能力”。   负责东亚与太平洋事务的助理国防部长施大伟也说，尽管中国不是第一个、也不是唯一一个在南海地区填海作业的国家，但中国填海的规模和速度超出了所有国家，提升了中国在南海的军事攻防能力，并有理由对中国的“未来战略意图”感到担忧。

5月16日，美国国务卿克里在访问北京时公开表示，美国对中国在南海填海的规模和速度“感到担忧”。他话里有话地说，该地区需要“明智的外交，而不是前沿哨所和军事跑道”。

5月20日，美军派遣最先进的P-8A反潜侦察机抵近中方南沙有关岛礁海域进行侦察，并首次搭载美国CNN记者，将中美在南海上的分歧及中国在南海的填海活动片面地传播到全球，引起全球舆论广泛关注。

5月22日，美国副总统拜登在美国海军学院开学典礼上发表演说时就此声称，大国之间正在出现“新的断层线”，“中国在南海地区填海和修建飞机跑道，在南海争议海域单方面颁布休渔令，以史无前例的规模填海造岛，航行自由和和平解决争端的原则正在遭到中国的‘挑衅”。

谁在南海填海造岛

美国高官对中国南海填海的密集喊话，CNN记者将中国在南海填海实况向全球传播，似乎给国际社会这样一种印象：中国是南海填海造岛的始作俑者，是南海现状的改变者，是自由航行的妨碍者和地区秩序的破坏者。事实果真如此吗？我们不妨来看一组数据。

自上世纪六七十年代以来，越南、菲律宾等国趁中国海军力量不足，开始陆续非法侵占中国的西沙和南沙岛屿，这一非法行径一直持续到90年代。截至目前，据美方统计，仅在南沙一地，越南就侵占和建立了48个岛礁和前哨基地，菲律宾占据8个，马来西亚占据5个，而作为南沙群岛主权拥有者的中国仅占据了9个（包括台湾地区占有的1个）。

不仅如此，过去20年来，越南、菲律宾、马来西亚等国一直在非法占领的岛礁上建设、填海以及修建机场和具有军事用途的设施。其中越南的非法活动特别活跃，也是整个南海地区填海造地的“领跑者”。早在2007年初，越南就开始在南沙的“西礁” “中礁” “毕生礁” “景宏岛”等岛礁上展开大规模填海造岛活动。

2014年10月2日，正在访美的越南副总理兼外长范平明（左）和美国国务卿克里共同会见记者。美国政府同日宣布，正采取措施拟部分取消对越南实施长达30年的杀伤性武器销售禁令

美国数字地球公司拍摄的卫星照片显示，越南在非法侵占的两个中国南沙岛礁进行大规模填海造地。美国智库战略与国际问题研究中心 “亚洲海洋透明度倡议”项目主任米拉.拉普.胡珀在对卫星照片研究后发现，越南在西礁填海造地面积已达到6.5万平方米，在敦谦沙洲填海造地面积为2.1万平方米。不仅如此，越南还在这两地修建用于军事目的的设施。越南长时间在非法侵占的中国岛礁上填海造地不仅严重侵害了中国的南沙群岛主权，也公然违反了2002年中国与东盟国家达成的《南海各方行动宣言》准则。但奇怪的是，在中国开始填海造地之前，美国从未对此表示过异议。

美国助理国防部长施大伟在13日的国会听证会上也承认，2009～2014年间，越南无论在岛礁设施更新还是在填海造地方面，都堪称首屈一指，填海造地面积高达60公顷。

“除了中国和文莱外，所有南海声索国都在争议岛礁上修建了规模不等、功能不一的飞机跑道。这些行为导致了今天各国（在南海）竞相角逐的场面。”他说。

中国能否在南海填海造地

显而易见，中国并非是南海填海造岛的始作俑者。长期以来，中国一直秉持克制、忍让态度，主张通过“搁置争议、共同开发”以及谈判、协商方式来解决南海问题，以理性赢得争端的妥善解决。

但是，中国的克制和忍让并没有换来相关国家的回报，相反，他们加速了对中国海岛主权及海洋权益的侵害，甚至不时加以挑衅。在克制无果的情况下，为了维护自身的合法权益，约从2013年开始，中国开始在南沙群岛部分岛礁进行填海造地。

退一步说，即便中国是此轮填海造地的始发者，也并不能因此将中国贴上改变现状或破坏地区秩序的标签。原因十分简单——与越南、菲律宾等国不同，中国是在自己的岛礁上填海和建设，而非在他国领海或国际水域作业。

大量的历史文献、地图、实物及考古资料证明，早在先秦以前中国渔民就在南海地区捕鱼作业，到唐宋时期，中国已经开始行使对西沙、南沙等南海群岛的管辖权，将其划归琼州府管辖。到了明清两代，西沙、南沙等南海群岛的管辖一直属于琼州府。民国时期，南沙、西沙群岛的管辖权归属于海南地方政府。抗日战争爆发前及抗战期间，法国和日本先后非法入侵了其中部分岛屿，中国政府提出了严正抗议，也从来没有承认过这些非法侵占。抗日战争胜利后，这些岛屿重新归属中国。

解放战争之后，原先驻守部分岛屿的国民党军队先后撤到台湾，而新中国由于国内百废待兴且基本上没有海军，并没有立刻对西沙和南沙海岛进行驻扎和守卫。在1951年召开的没有中国政府参加的“旧金山和约”会议上，南越政府以法国曾占领部分南沙岛屿为由，要求将南沙岛屿划归越南，但遭到会议的拒绝。当时周恩来总理就西沙和南沙问题发表严正声明，指出西沙和南沙自古以来就是中国领土，尽管曾被日本非法窃取，但日本投降后已经回归中国政府。无论和约最终是否涉及，中国对南沙和西沙群岛不容侵犯的主权都不容争议。中国对西沙、南沙等南海群岛的主权，也得到了当时国际社会的承认，即便是越南和菲律宾政府，在20世纪六七十年代以前也对此表示认可。

越南和菲律宾的声索合理吗

20世纪70年代以来，由于国际海洋法的新规定（如将领海由3海里拓展到12海里，并增加了200海里专属经济区等）和南海地区可能存在巨大油气资源的前景，越南、菲律宾等国开始加速侵占中国岛礁的进程，占领了中国在西沙和南沙的大量岛礁。但十分明显，无论是国际法还是国际海洋法，都不可能支持这一非法侵占行为。

从国际法来看，传统上，一国获得或转让领土的方式有五种，即先占、时效、添附、征服和割让。由于时效、征服和割让完全不符合现代国际法精神，已经被抛弃，而先占原则因地球上陆地和岛屿已经被发现和占领完毕，因而在当代，任何一国也已不可能通过这种方式获得领土。添附则是指，由于自然形成或人造的新土地出现而使得国家领土增加，包括火山喷发形成的新岛屿、河口三角洲等自然添附，也包括围海造田等人工添附，不过后者不能损害他国利益。

所以，从国际法角度看，一国在本国领土或岛礁内进行人工填海造地是不违反领土获取的国际法规定的。当然，国际海洋法对群岛、适宜人类居住的岛屿、不适宜人类居住但常年露出海面的岛屿以及涨潮时没入海平面以下的海礁是否具有领海和专属经济区地位，有着不同的规定。

菲律宾等国曾以南沙岛屿是无主地或靠近其领土以及经济、安全等种种借口，为其非法侵占中国岛礁进行辩护。但其实，他们所说的任何一条理由，都经不住国际法的推敲。

首先，经济、安全原因显然不能成为获取他国领土的正当理由，否则任何国家都可以以这一借口进行侵略。当年萨达姆入侵科威特时，正是打着这样的旗号。

其次，靠近原则也同样站不住脚。翻开世界地图，不难看出，在印度洋、太平洋、大西洋等主要大洋中，欧美国家占领了无数离其国土万里而毗邻相关国家的岛屿，如果这一借口能成立，那么欧美国家要归还多少岛屿？

再次，南海诸岛并非无主地。上述历史事实明白无误地表明，中国对这些群岛拥有主权。即便中国没有对部分岛屿或岛礁进行持续占有或管理，也不能因此将它们视为无主地。

从国际法发展历程看，在18世纪以前，欧洲各国奉行的是“谁发现谁拥有”的土地先占原则，并不要求对所占土地进行实际控制和管理。18世纪以后，虽然国际法对“无主地”的获取逐渐由“谁发现谁拥有”变成“实际占领和控制”，但是这些规定只适用于大陆，不适用于海岛，特别是对于那些地理环境恶劣、不适宜长期不间断管理的岛屿。而中国南海诸岛正是这样的群岛和岛礁。

最后，虽然1994年通过的国际海洋法将一国的领海范围扩大到12海里，并增加了200海里的专属经济区，但这并不会也不可能对一国已有岛屿或岛礁的主权构成侵害，相反只会强化其海岛权利。

因而，无论从历史还是国际法来看，中国对南海的各群岛都拥有无可辩驳的主权，越南、菲律宾等国对这些岛屿的占领和填海造地属于非法侵占。中国有权在其本国岛屿、岛礁上进行人工作业和填海造岛，至于其是否具有领海地位、是否可以享有专属经济区则另当别论。中国选择在条件艰难的岛礁上填海造地，而没有选择采取军事手段将越南、菲律宾等国非法窃取的较大岛屿夺取过来，已经充分显示了中国的克制和善意，也显示了中国政府维护地区和平和秩序的最大诚意。

美国到底担忧什么

既然如此，美国到底担忧什么？对此，美国莫琳与麦克.曼斯菲尔德基金会总裁弗兰克.季努兹一语道破天机——他说，美国真正担心的是中国未来可能将这些岛礁基地军事化，进而威胁到美军从太平洋到印度洋海上自由行动的实际军事能力。

换言之，美国担心的是中国会挑战美国在西太平洋地区的海上霸权地位。

对于美国人的这种“零和思维”，中国领导人和政府已经多次表示，太平洋足够大，容得下中美两国，中国无意挑战美国的霸权或将美国从西太平洋地区驱逐出去。中国致力于发展建立在平等和相互尊重基础上的不冲突、不对抗的中美新型大国关系。

中国在自己的岛礁上进行建设，建立适当的防御能力，并在条件成熟时向国际社会开放，是致力于维护地区和平与繁荣的善意行为，美国理应与中国相向而行，而不是拉帮结派，横加指责。

至于中美两国在专属经济区军事侦察上的不同意见，两国完全可以坐下来谈，在相互尊重、相互谅解的基础上找出解决问题的办法，而不应借题发挥，挑事生非。

说到底，中美两国，合则两利，斗则俱损。

（作者为复旦大学美国研究中心教授）