政治审计学论纲*

2015-06-15赵欢春曹小春

学海 2015年5期

赵欢春曹小春

政治审计学论纲*

赵欢春曹小春

“国家审计”作为一种特殊经济现象，存在于社会公共领域之中，是规范国家行政活动的有效工具。国家审计的特殊性及其嵌入社会公共领域的广泛性，为政治审计学的产生提供了现实基础和需要。构建一门反映国家审计领域的政治现象、政治关系及其发展规律的政治审计学，不仅是审计理论发展的需要，也是开拓政治学研究新领域的需要。本文讨论了政治审计学的立论基础、依据、研究价值；论证了政治审计学的学科性质、研究对象；建构了政治审计学的理论体系和研究方法。

政治审计学学科性质研究对象理论体系研究方法

“国家审计”是一种特殊的经济现象，存在于社会公共领域之中，是规范国家行政活动的有效工具。国家审计的特殊性及其嵌入社会公共领域的广泛性，为政治审计学的产生提供了现实基础和需要。不断发展的国家审计实践客观地要求在理论上予以反映；同样政治学也亟需回应国家审计实践提出的问题。因此，用政治学的视野观察分析国家审计领域的政治现象、政治关系及其发展规律，建构学科交叉的政治审计学，具有极强的现实意义和理论价值。

政治审计学的立论基础、依据和研究价值

作为一门新兴学科，政治审计学必须有一系列基本范畴的支撑，这是它的立论基础。本文认为，这些基本范畴(指国家审计)至少应涵括：审计政治权力、审计公共政策、审计的公共治理、审计的政治参与、审计的政治沟通等五个层面。

审计政治权力。从权力存在和作用的领域来看，审计属于公共权力。“公共权力是关于公共事务的权力，也就是关于政治社会的权力。所以，公共权力即政治权力”①。从历史变迁来看，审计不仅产生于国家治理的政治需要，同时也存在于社会的公共领域之中，并且是国家通过对政治权力的配置而开展活动的。就国家审计来说，“当国家审计纳入立法服务范畴时，其作用就转变成主要是外部的和政治的，因为它构成了行政行为之外的政治程序的一环”②。比如说，我国的国家审计“是由国家宪法确定的，体现国家政治意志，审查国家各级政府财政收支和公共工程的效能、维护人民利益，保证国家经济和环境安全的国家治理工具”③。而就企业审计来说，尽管其作用表现为内部的和经济的，但企业审计的结果会引致或依赖于国家司法甚或行政(转型国家)力量的有效影响和干预，故其可以看作国家政治力量向经济领域的一种延伸或一个触角。由此，无论是国家审计还是企业审计，都是基于政治权力而展开的分配权威性价值的活动。

审计的公共治理。公共领域的治理是多方面的、多层次的，而审计则是公共领域中以公共利益代表者形象进行的重要治理活动，它将治理对象纳入治理过程中来，形成了一种国家与社会关系的新型的政治行动模式。在理论上，人们把这种新型的政治行动模式概括为“嵌入性”模式。在“嵌入性”模式下，审计公共治理的三个关系个体，即政府治理、市场治理和社会治理，相互之间可以形成一定强度的结构关联并产生显著的互惠关系，在这样一个互惠关联网络结构中，审计处于联接关系个体的枢纽地位，从而建构着审计公共治理活动的主要内容。具体来说，审计公共治理活动的主要内容包括四个方面：一是协作方式，二是行动者的责任范围，三是互动过程，四是国家的指导角色。当然，由于政府、市场和社会在公共治理中扮演的角色不同，审计介入的路径、方式和程度也有重大的区别。尽管如此，“善治”始终是审计公共治理的核心价值，“绩效”始终是审计公共治理的善治目标。这种绩效表现在审计公共治理的政治效果、经济效果、社会效果方面。政治效果主要是通过审计活动，达到了公共机构和公民之间的良性互动，公民的责任精神提升和公共机构的健康运行。经济效果主要是指实现组织资源的最大化利用和良好社会福利的普遍共享。社会效果则包括社会心理的走向、文化观念、环境保护、社区安全等方面都产生良好的效果。

审计的政治参与。现代的政治参与包括了影响政府决策的所有行为⑦。审计的政治参与，讨论的是制度体系内部的活动，是与民主法制相关的政治参与。以我国的国家审计为例，“国家审计的监督活动及其所提交的审计报告引发并促进了国家财政制度的变革，特别是引发并促进了预算管理制度的改革，使预算资料更加细化，更易于阅读、理解和审查”⑧。这场变革从形式上说是经济的，但从实质上说，它却是政治的。因为作为社会主义民主政治的集中体现——人民代表大会制度得到实质性的加强。这里我们可以归纳出国家审计的政治参与的三个要件：一是国家审计服务对象。国家审计机关将人民代表大会及其常务委员会作为自己的服务对象，使其有了国家审计这样一种有效的专业监督手段，制约行政机关的行政权，制止行政机关权力自行扩张的冲动和趋势。二是审计报告。审计报告显示的极具创造性的审计建议，能够使人民代表大会及其常务委员会和人民代表大会预算工作委员会能够更加清楚地审阅预算资料，从而实现财政权和财政监督权的真正回归。三是国家审计的民主化推进目标。国家的审计监督是为了消除经济信息的不对称性和暗箱操作，从源头上遏制腐败行为的蔓延，从而推进国家吏制建设和民主化进程。对企业内部审计来说，尽管其作用表现为内部的和经济的，但企业审计的结果会引致或依赖于国家司法甚或行政(转型国家)力量的有效影响和干预，故其可以看做国家政治力量向经济领域的一种延伸或一个触角。因而，企业审计可以视为微观层面的政治参与。

审计的政治沟通。政治系统理论认为，政治沟通是政治系统在输入输出过程中政治信息的交换与转换。⑨有学者运用政治系统理论研究政治模式与国家审计之间的关系，指出，“国家审计是国家政治这个大系统中的一个子系统，制度模式是其制度环境之一，政治模式对国家审计提供输入，而国家审计则给政治模式提供输出”⑩。国家审计接受政治信息的输入后，要经过调解、决策、执行等环节组成的转换过程，这在审计实践中表现为国家审计工作的具体开展；最后得到的审计结果需反馈于政治模式，在审计实践中表现为审计结果的处理。所以，总的来说，政治模式构成国家审计的制度环境，与国家审计之间形成交换关系。上述分析有助于我们归纳出审计政治沟通的三个要素：一是政治信息的输送者或沟通者。包括国家、政党或者社会利益团体。二是政治信息的接受者。此角色一般由官方机构充任，如审计署和审计厅、局等机构；或者由官方授权的独立中介机构担当，如审计事务所、会计事务所等机构。三是政治沟通的渠道。审计的政治沟通渠道不同于一般意义上的政治沟通渠道，通常是政府许可的制度化的正式通道。如全国人民代表大会、企业的股东大会等。

构建政治审计学的客观依据同时昭显了政治审计学的研究价值。深化和拓展审计学基础理论研究是政治审计学研究的理论价值。政治审计学研究的理论价值，首先表现为拓宽了审计学的研究领域。当代审计学发展的一个趋势是与其他学科的交叉，推动传统审计研究向现代审计研究转型，实现传统审计的单一工具理性向工具理性和价值理性双向关系方向发展。这一趋势反映了审计的本质特性和审计学发展的内在要求。其次，深化了政治学具体问题的研究。政治学是随着社会进步而不断前进的科学，需要在社会政治经济现象演进的过程中不断增添其内容、生发其分支、丰富其体系。政治审计学的创设，有助于拓展政治学的研究视域，并使审计学在政治学的视野中得到创新和发展。再次，政治审计学研究可以丰富审计科学与技术的理论研究。政治审计学虽然只研究审计活动中的政治现象、政治关系及其发展规律，但是对政治现象和政治关系的把握是以审计科学与技术的把握为前提的，而对审计学发展的政治诠释必将影响审计科学与技术对自身研究对象的全新理解和深层次把握，进而丰富审计科学与技术理论。

案例11：讲“数学归纳法“时，可由下例实验导入：按顺序摆放一排立起来的长方块（如军旗粒），每两个长方块的距离一定，确保前一块倒下，能推倒后一块。动手推倒第一块，让学生观察结果。然后，由第二块，第三块，……开始，多次重复上述实验。实验条件是什么？实验结论是什么？以十分贴切、形象的诠释，使学生兴趣盎然，对“数学归纳法”的理解入木三分。

政治审计学的学科性质及研究对象

政治审计学的侧重点是审计学，建构的是审计基础理论。政治审计学虽然不可避免地要涉入政治学科领域，但主要侧重点是研究审计活动中的政治现象或政治关系及其发展规律。诸如基于审计领域的政治权力、公共政策、公共治理、政治参与和政治沟通等。这说明政治审计学是审计学而非政治学的分支学科。这样规定政治审计学的性质便于确定其研究对象和研究方法。

(1)审计权力研究。我们认为，审计作为约束公权力的权力，是典型的政治现象。开展“审计权力”的研究，其目的就是努力揭示审计权力的政治本质及其在社会政治生活中的影响。譬如，国家审计机关由于其本身的政治属性，其向社会公众公布其审计报告的结果，主要的目的不在于向社会揭露财政体制所存在的利弊，而在于审查财政收支是否符合法律程序，向全社会展示国家依法行政的形象，并使各级政府机关体验法律的压力与力量。我们认为，审计权力作为政治权力的一种，自然有着政治权力的一般性特征，即具有阶级性、正义性特征。然而，审计权力还有其特殊性的表现，如强制性特征就是审计权力所特有的。这就要求审计权力研究要嵌入审计活动的过程，这样才能揭示审计权力的内在结构及其与其他相关因素的联系。在目前阶段，研究审计权力需要重点研究审计权力的性质、审计权力的结构体系、审计权力的实践基础、审计权力的功能、审计权力的使用范围、审计权力的发展态势、审计权力的制约条件等问题，从而为建设“政治审计学”这门学科打下基础。

(5)审计人员政治素质研究。在审计活动过程中，审计人员担负着重要的政治使命，审计机构的政治影响力亦是通过审计人员的活动体现的。这要求审计人员除了需要专门的专业技能外，还需要特殊的政治素质，如此才能保证审计活动成为正义的审计活动。因而，需要专门研究审计人员的政治素质问题。具体说，一是要研究审计人员政治素质的结构，从国家治理角度和政治民主化进程提出审计人员政治素质的基本要求；二是要研究审计人员的政治情感、政治心理、政治知识、政治信仰问题，分析审计人员素质提升的一般路径；三是就审计人员的政治素质与其他素质或能力的关系展开研究，探求其政治素质在整体素质中的地位；四是要着重探讨审计人才政治素质如何养成问题，进而研究高等教育的审计学专业在人才培养方面的特殊政治要求。

需要说明的是，以上研究，一是要在审计学的研究体系中进行，同时要注意运用政治学的原理、方法等来观察、揭示审计现象中的各种问题；二是要紧密联系不同的政治环境来考察审计实践活动，在世界范围内关注审计现象的发展态势，不断汲取审计实践的经验并加以理论的提升，奠定政治审计学研究的实践性基础，提高政治审计学对现实审计活动的诠释力；三是要在研究框架上予以结构性的设计，并将主要内容的研究有意识地向着审计学的分支学科方向拓展，为政治审计学学科体系的构建提供理论基础。

政治审计学的理论体系及研究方法

(2)审计行为论。行为论也可以称为运行论或过程论。审计主体总会采取各种审计行为，其运行总是表现为一个过程，即由一系列审计的功能环节所构成的连续的过程。我们认为，审计行为是由审计活动的性质、方向和方法构成的是有特定的审计主体所采取的。审计行为表现为审计权力的获取、分配和运用的过程；审计权构成审计活动过程的核心，是它将各种审计主体联系起来，发生相互作用。从决策和治理的焦点来看，审计行为表现为由审计公共政策的制定与执行、审计公共治理、审计政治参与和审计的政治沟通功能等活动环节所构成的过程。对于审计政治权力、审计公共政策、审计公共治理、审计政治参与、审计政治沟通的讨论就构成了政治审计学理论体系的核心组成部分。

(4)审计价值论。审计主体所采取的审计行为或活动，或审计系统的运行总是朝向特定的价值目标。审计的价值表现为经济价值和政治价值，而本研究着重于政治价值方面。自由、平等、公正、民主、秩序一类的价值历来被人们当做人类的政治理想。而审计的政治价值在社会实践领域的表现也经历了一个不断丰富和发展的过程。尽管在历史上，审计曾经充当过专制、人治的政治工具，但人类政治文明的发展预期预设了或者正在规导着审计政治价值的变迁方向。自由、平等、公正、民主、秩序自然成为现代审计的价值追求。审计的政治价值属于政治文化及意识形态的范畴。政治文化既是政治生活的主观方面，又构成审计主体或审计系统运行的环境。所以，对于政治文化、意识形态和政治价值的讨论应该成为政治审计学理论体系的一部分。

由审计主体论、审计行为论、审计发展论、审计价值论四个板块构成的对政治审计学理论体系的简单勾画，真实地展示了丰富的研究内容。这在客观上要求政治审计学要用科学的研究方法将这些问题变成理论。因为，一门新兴学科能否实现，关键在于能否通过科学先进的方法进行深入研究。我们认为，政治审计学科学先进的研究方法，应该从哲学层面、范式层面和技术层面等三个层面来把握。

首先，哲学层面的方法能起到整体性的指导作用。应该从哲学高度、在政治学的视野下，研究审视审计活动中带有根本性的问题，如权力—权利、民主—法制问题等。着力解决好研究中的主观性与客观性、真理因素与价值因素、科学与意识形态、价值分析与事实分析等方面的关系。政治审计学研究的是审计活动中的政治现象和政治关系，它是社会意识形态的重要组成部分，主观性、阶级性、价值因素在其中起着重要作用。政治审计学又是一门经验社会科学，它以对审计活动中的政治现象和政治关系的观察、归纳和分析为基础，它必须具有客观性、真理性及科学性。

其次，范式层面的方法关涉研究方法的科学化程度。美国20世纪二三十年代兴起的行为主义革命，以及对于调查统计、经验研究、实证分析以及系统分析方法的引用，为我们科学化地展开政治审计学研究提供了方法借鉴。目前，已有国内学者成功地运用政治系统分析的方法研究审计问题，为政治审计学研究方法的科学化迈出了第一步。

最后，技术层面的方法是提高研究的学术化水平的基本保证。政治审计学研究要把定量分析的方法及技术放在突出的位置。借鉴数学、统计学、经济学研究等自然科学分析方法及其它社会科学的研究方法，应用现代计算机技术，夯实经验研究的基础。

当然，政治审计学不应拘泥于上述某种单一的方法，这些方法层中的各种方法可以交叉使用。这样就可以避免研究中的片面和单一，使政治审计学的丰富内容得以充分展开。

政治审计学的理论建树是一个宏大的系统工程，需要审计领域的专家学者，以及政治学领域的专家学者协同努力。本“论纲”的理论目标是，拓展审计学基础理论研究的视野，同时促进我国政治学的创新发展，给审计学和政治学以创造性的学术文化成果。笔者无意在此作开启性的宣示，但决意为这一工程添砖加瓦。

①陈振明主编：《政治学——概念、理论和方法》，中国社会科学出版社，2007年，第277页。

②⑧石爱中：《国家审计的政治思维》，《审计与经济研究》2003年6期。

③王家新：《国家审计的政治经济分析》，上海三联书店，2013年，第17页。

④有学者归纳了西方学者及政策分析者对公共政策定义，将公共政策界定为国家(政府)执政党及其它政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。参见陈振明主编《政治学——概念、理论和方法》，中国社会科学出版社，2011年，第280页。

⑤⑩参见郑石桥等《政治模式和国家审计：一个政治系统理论架构》，《经济社会体制比较》2012年第6期。

⑥杨肃昌：《论宪法思想对审计制度的影响》，《审计研究》2004年第1期。

⑦陈振明主编：《政治学——概念、理论和方法》，中国社会科学出版社，2007年，第323页。

⑨戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1989年。