农村应急能力评估*——基于江苏省的实证研究

张海波

农村应急能力评估*
——基于江苏省的实证研究

张海波

农村应急能力是应急能力评估与建设的重要组成部分。基于对江苏省苏州市、扬州市和徐州市90位村干部和1252位农村居民的抽样调查，本文在防灾减灾设防水平、政府应急体系下延程度和村民自救互救能力三个维度上对农村应急能力进行评估。调查结果显示，农村应急体系下延程度、防灾减灾设防水平和村民自救互救能力的得分依次降低，政府亟待加大投入，重视农村防灾减灾设防建设和村民自救互救能力提升。相比之下，农村应急体系下延程度和村民自救互救水平虽然可以在短期内得到提升，但农村的防灾减灾设防水平却受制于地区经济社会发展水平，仍需要长期投入。

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问题的提出

应急能力评估是应急管理研究和实践的重要主题。在理论上，应急能力评估可隶属于政策评估(policy evaluation)，是应急管理政策过程的一环。在实践上，它可以和风险评估相结合，成为应急能力建设的前置程序。例如，2001年“9·11”事件之后，美国国土安全部发展出基于能力的预案编制(Capabilities-Based Planning)方法，将应急能力建设与风险评估相结合，根据风险评估结果制定了各级政府应该拥有的和需要发展的36种能力清单。①

2003年“非典”之后，中国政府建立了以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，将传统分散的针对自然灾害的灾害管理、针对事故灾难的安全管理、针对传染病的疾病防控和针对社会安全事件的治安管理进行统筹，以提升综合应急能力。这一过程分为两个阶段：一是2006年之前，在国家治理系统内部依靠法律法规和行政命令来规范中央、省、市、县各级政府的行为；二是2006年之后，政府应急管理体系向下延伸至社会治理系统，进学校，进农村，进企业，进社区，进家庭。法律规范和行政命令具有强制性，应急管理政策体系在国家治理系统内部必须得到贯彻和执行，应急能力提升的可见结果就是应急管理制度的建立和完善。然后，一旦进入社会治理系统，政府应急管理政策体系就再不具有强制性，而进入了合作治理的范畴。那么，农村应急能力如何？政府应急体系的下延是否提升了农村应急能力？目前尚无明确回答。本文试图以基于江苏省的实证研究来初步回应这一问题。

文献综述

美国联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)与国家应急管理协会(National Emergency Management Association，简称NEMA)于1997年共同开发了一套适用于州、属地、列岛的应急准备能力评估指标体系——美国应急准备能力评估体系(State Capability Assessment for Readiness，简称CAR)。1997年，FEMA组织对美国56个州、属地和列岛区进行了全面评估。②2000年，FEMA和NEMA联合对CAR进行了修订，重新设计了指标体系，并开展了第二次调查评估。此外，在FEMA系统内，又从CAR发展出地方应急准备能力评估体系(Local Capability Assessment of Readiness，简称LCAR)，主要用于县一级地方政府应急准备能力评估。③对应急能力评估而言，CAR具有首创意义，为中国的应急能力评估研究和实践提供了方法借鉴。日本在灾害管理中发展了防灾能力评估，包括灾前、灾中、灾后三个部分、九个项目。④我国台湾财团法人消防安全中心的应急能力评估也大致类似，包括减灾、整备、紧急应变、恢复重建等四大基本项目和19个子项目。⑤

研究设计

(一)概念界定与操作化

应急能力是本研究的核心概念。CAR将应急能力界定为应急准备能力(Readiness)，而非突发事件发生后的实际能力。本研究也采用CAR的界定，将应急能力界定为应急准备能力。

中国的应急管理依托行政层级分级负责，不同层级的政府其能力不同，在突发事件应急管理中的职责也不同。同时根据属地管理为主的原则，在我国突发事件分级管理体系中，中央政府除直接介入特别重大突发事件的应急处置外，应急准备能力主要体现在立法、体制建设、物资战略储备与生产、国家动员等方面；省、市、县(区)三级政府除直接介入重大、较大、一般突发事件的应急处置外，应急准备能力主要体现在指挥协调机制建设、信息和资源共享、应急队伍建设等方面。至于农村应急能力建设，则首要有赖于政府应急管理体系下延的程度。按照2007年发布的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，将基层应急管理的重点明确做好隐患排查，加强信息报告和预警，加强先期处置和协助处置，做好恢复重建，加强宣传教育和培训，具体实施途径包括巡查、演练、培训、宣传与应急队伍建设。与此同时，由于农村在法理上属于村民自治，政府的资源投入和力量都非常薄弱，一旦突发事件发生，政府应急救援力量难以在第一时间达到，因此农村应急能力还主要体现为村民自救互救能力。此外，2007年的《突发事件应对法》在应急准备制度建设中还涉及了城乡规划制度的调整，因此，防灾减灾规划也构成了农村应急准备能力的重要维度。

在测量过程中，防灾减灾设防水平被操作化为五个指标：(1)建筑物抗震水平；(2)消防设施；(3)水利设施；(4)电力设施；(5)医疗卫生设施。政府应急体系下延被操作化为五个指标：(1)应急体制(是否有专人负责)；(2)应急预案；(3)应急队伍；(4)隐患排查；(5)信息报送。村民自救互救能力本身也包括两个维度：风险意识；突发事件自救互救知识水平(简称知识水平)。其中，风险意识被操作化为五个指标进行测量：(1)主动了解逃生线路；(2)储备基本避难物资；(3)与家人讨论避灾计划；(4)教育子女自救知识；(5)购买商业保险。知识水平被操作化对如下十种东部农村常见突发事件自救互救基本知识的掌握程度：(1)地震；(2)洪水；(3)台风；(4)化工厂爆炸；(5)火灾；(6)禽流感；(7)农药中毒；(8)饮用水污染；(9)手口足病；(10)校车事故。

在具体测量中，采用村民和村干部自评的方式。为增强自评标准的一致性，测量没有采用通常的态度量表，而是采用锚定法，尽量采取客观标准进行衡量。

(二)数据收集与样本质量

本研究调查由南京大学社会风险与公共危机管理研究中心和江苏省应急办共同开展，根据江苏经济社会发展的区域差异，采用配额抽样的方式，在苏南的苏州、苏中的扬州和苏北的徐州各选择30个村，每村分别选择20位村民，于2012年4-5月间进行问卷调查。

以村为分析单位，发放村干部问卷90份，回收90份，回收率100%，其中有效问卷90份，有效率100%。以村民为单位，发放村民问卷1800份，回收1800份，回收率100%，其中有效问卷1252份，有效率69.6%。

以村为单位的样本中，平均人口规模为3277.70人，平均家庭户数为1494.40户。以村民为单位的样本中，男性占61.8%，女性占38.3%；年龄均值为40.8岁；务农者占22.3%，在工厂上班者占39.8%，在政府上班者占5.6%，工商业者占10.5%，学生占8.5%，其他占13.3；年收入均值为30196.80元；受教育程度为小学以下者占13.6%，中学占35.3%，高中占36.5%，大学占14.6%。样本的性别、年龄、职业、收入、受教育程度的构成均无明显偏误。

数据分析

(一)防灾减灾设防水平

表1 防灾减灾设防水平

取防灾减灾设防水平总分为100分，建筑物抗震水平、消防设施、水利设施、电力设施、医疗卫生设施五个变量各20分(取值为1赋5分，取值为2赋10分，取值为3赋15分，取值为4赋20分)。计算建筑物抗震水平、消防设施、水利设施、电力设施、医疗卫生设施得分均值，从低到高依次为消防设施12.95分，建筑物抗震水平13.75分，水利设施16.50分，电力设施16.55分，医疗卫生设施18.50分。见图1所示。以算术求和计算防灾减灾设防水平总体得分，为77.85分。

图1 防灾减灾设防水平

(二)应急体系下延程度

表2 应急体系下延程度

先取应急体系下延程度总分为75分，则应急体制、应急预案、应急队伍、隐患排查、信息报送五个变量各15分(取值为1赋5分，取值为2赋10分，取值为3赋15分)。计算应急体制、应急预案、应急队伍、隐患排查、信息报送得分均值，从低到高依次为：应急预案12.15、应急队伍12.2分、隐患排查13.55分、信息报送13.8分、应急体制14.6分。换算至20分制，则分别为16.16分、16.23分、18.02分、18.35分、19.41分。见图2所示。以算术求和计算应急体系下延程度总体得分，为88.17分。

图2 应急体系下延程度

(三)村民自救互救能力

在测量村民突发事件自救互救知识的10项指标中，被访者对雷击的答对比例最高，为75%；对校车事故的答对比例最低，为19%；中间依次分别为手口足病(72.8%)、地震(55.3%)、洪水(49.2%)、化工厂爆炸(46.8%)、禽流感(41.3%)、饮用水污染(37.3%)、农药中毒(28.1%)、火灾(27.9%)。若对这10个指标每个指标赋10分，则在满分100分中，及格者(60分以上)的累积百分比为36.6%，突发事件自救互救知识总体得分为47.45分。见图3、图4：

图3 回答正确比例

图4 答对累积百分比

在测量风险意识的5项指标中，过去的三年中，被访者储存过矿泉水、粮食等避难物资的比例最高，为44.5%；与家人3次以上讨论避灾计划的比例最低，为12.7%；中间依次为购买商业保险(28.5%)、3次以上教育过孩子防灾避灾知识(22.4%)、主动了解附近避难所(13.9%)。按照与防灾减灾水平同样的计算方式进行计算，则风险意识5项指标得分从低到高依次为：储存基本避难物资10.17分、与家人讨论避灾计划12.10分、主动了解避难场所12.64分、购买商业保险12.77分、教育孩子防灾避灾知识12.97分。见图5所示。风险意识总体得分为60.65分。

图5 风险意识

按照各突发事件自救互救知识、风险意识各50%的权重，计算村民自救互救能力总得分，为54.01分。

(四)农村应急能力及其区域差异

综合来看，本次调查中，农村应急能力三个维度的得分分别为：减灾防灾设防水平77.85分，应急体系下延程度88.17分，村民自救互救能力54.01分。见图6。总体来看，政府应急体系下延程度得分最高，防灾减灾设防水平得分次之，村民自救互救能力得分最低。

图6 农村应急能力

从理论上看，防灾减灾是经济社会发展的长期议题，与区域经济社会发展水平相互关联。对建筑物抗震水平、消防设施、水利设施、电力设施、医疗卫生设施计算算术平均数，为防灾减灾设防水平得分，与区域进行均值比较。见表3、表4：

表3 防灾减灾设防水平均值分析

表4 ANOVA表

表3显示，防灾减灾得分均值的排序为：苏州(3.3714)、扬州(3.0690)、徐州(2.9231)，表4的F检验在0.01的水平上显著，说明苏州、扬州、徐州的防灾减灾设防水平有显著差异。对应急体制、应急预案、应急队伍、隐患巡查、信息报送计算算术平均数，为政府应急体系下延得分，与区域进行均值比较。见表5、表6：

表5 政府应急体系下延程度均值比较

表6 ANOVA表

表5显示，政府应急体系下延的得分排序为：苏州(2.74)、扬州(2.64)、徐州(2.60)；但同时，表7显示这种差异并不显著。对村民自救互救能力总得分与区域进行均值分析，见表7、表8：

表7 村民自救互救能力均值分析

表8 ANOVA表

表7显示，村民自救互救能力得分均值排序为：徐州(1.1845)、扬州(1.1439)、苏州(1.1163)；表8的F检验在0.01的水平上显著，显示徐州、扬州、苏州三地村民自救互救能力有显著差异。

结论与讨论

(一)政府应急体系下延具有突生性，短期内提升了农村应急能力

本文研究显示，在农村应急能力的三个维度中，虽然相互之间不能横向比较，但依据各维度政策目标的纵向比较显示，政府应急体系下延程度的得分最高。在应急体制上，2007年，国务院办公厅发布《关于加强基层应急管理工作的意见》后，江苏省积极推动应急管理体系向农村地区延伸，在乡镇、村级组织大多明确了负责应急管理工作的机构和人员。在应急预案建设方面，截至2011年底，江苏全省共编制各级各类应急预案51万件，其中街道(乡镇)制定预案约12万件，街道(乡镇)、社区(村)应急预案制订率接近100%，基本涵盖各个领域、各种类型突发事件，形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。在隐患排查和预警监测方面，江苏全省县以上疾病预防控制中心、乡镇以上医院全部实行了传染病和突发公共卫生事件网络直报，省市县乡四级动物疫情监测网络和直报系统实现全覆盖。在应急队伍建设方面，江苏全省共组建各类专业应急队伍4126支、35万余人，其中覆盖全省、遍及乡镇的气象信息员队伍17000余人，专兼职灾害信息员队伍25000余人，乡镇保安消防队1120个。

(二)农村防灾减灾设防水平具有内生性，与地区经济社会发展水平密切相关

对农村防灾减灾设防水平区域差异的分析显示，农村防灾减灾设防水平具有内生性，与地区经济社会发展水平密切相关。相比于政府应急体系下延的突生性，农村防灾减灾设防水平涉及对农民建筑物改造和建设、水利、消防、电力、医疗卫生等基础设施的财政投入。在我国当前的防灾减灾财政投入体制中，除了大江大河的水患治理或是发生“汶川地震”等巨灾，中央财政或对口支援的资金会在短期内提升受灾地区的防灾减灾设防水平，多数情况下，防灾减灾投入都需要地方财政进行投入，经济社会发展水平相对较高的地区通常会有相对较多的资金投向防灾减灾基础设施。

(三)村民自救互救能力总体水平较低，亟待提升

综合来看，在农村应急能力的三个维度中，政府应急预案体系的下延已经起到了一定的效果，但防灾减灾设防水平仍然较低，尤其是村民自救互救能力，亟待提升。基于自评的政策建议也印证了这一点：加强村民自救互救能力的比例排第一，占65.4%；加强防灾减灾规划排第二，占61.54%；加强和完善应急体系排第三，占57.7%；其余依次分别为：减少周边危险源，占53.8%；提升干部责任意识，占50%；加强应急演练，占42.3%。

①夏保成编：《美国公共安全管理导论》，当代中国出版社，2006年，第206页。

②FEMA & NEMA. State Capability Assessment for Readiness, 1997.http: //www.Allhandssonsulting.com

③张欢：《应急管理评估》，中国劳动社会保障出版社，2010年，第103页。

⑤施邦祝：《灾害防救工作执行绩效评估之研究》，“行政院”灾害防救委员会委托研究报告，2003年。

⑥刘艳、康仲远：《我国城市减灾管理综合评价指标体系研究》，《自然灾害学报》1999年第2期。

⑦吴新燕：《城市地震灾害风险分析与应急准备能力评价体系的研究》，中国地震局地球物理研究所博士学位论文，2006年。

⑧张风华、谢礼立：《城市防震减灾能力评估研究》，《自然灾害学报》2001年第4期。

⑨邓云峰、郑双忠、刘功智、刘铁民：《城市应急能力评估体系研究》，《中国安全生产科学技术》2005年第6期，

⑩朱正威、张蓉、周斌：《中国区域公共安全评价及其相关因素分析》，《中国行政管理》2006年第1期。

〔责任编辑：毕素华〕

*本文系国家社科基金重点项目“新兴风险与公共安全体系的适应能力研究”(项目号：13AGL009)的阶段性成果。

张海波，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。南京，210023