网络社会政策问题构建的非传统参与及战略设计

张丽珍

[摘要]政策问题构建不仅是描述，更是创造，其本质为一组概念或理论活动，而不是解决问题的行为，对其定位准确与否关乎政策问题解决成败。网络社会因其强大的互动性及嵌入性悄然走进政策问题建构的场域，与其伴生的开放性与隐蔽性、反射性与复杂性、权力转移与治理困境呈现了民众态度的政治意蕴，扩展了中介性社会事项对舆情的刺激功能，投影了民众与管理者之间利益关系博弈。因此，需要吸纳多元认知，重视问题觉察阶段的民意诉求;创新网络组织，借势问题界定阶段舆论真相;推动利益分析，增进问题描述精准恰当。唯有正视网络社会的非传统参与，积极对其进行战略设计，引导网民合理参与，才能消除问题构建主体间的隔离，矫正传统政策问题构建方向的单一性，提升政策问题建构绩效。

[关键词]网络社会;政策问题构建;反射性;权力转移;政治参与

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）06-0064-06

政策分析研究及处理的问题为公共问题而非私人问题。一般说，那些影响全社会或者相当部分社会成员的问题为公共问题。政策分析专家威廉·N·邓恩强调在政策分析中，对问题的构建优先于对问题的解决。问题构建关心的主要是问题的性质，本质上为一种概念和理论活动，而不是解决问题的行为;问题解决关心的是行动方案的选择及这种方案是否被恰当执行而不是问题的性质。某种意义上，构建问题比解决问题更重要，需要的不仅是描述，更是创造。问题构建不仅是一系列事件与想法，而且意味着对具体情境某些方面的强调或其他方面的忽略，最终会推动形成某些方面的解决方案。

以往的政策研究不太关注政策问题的性质，问题往往被认为是既定的分析出发点。然而，如果政策分析不考虑政策所指问题的结构特征及环境变迁，政策分析过程则是不完善的，网络社会的不期而至将会加剧这种分析缺陷。政策科学研究中的问题也指实践中的不正常状态，即社会生活的实际遭遇与社会共同体正常期待之间的差距或者落差，比如，网络自由与网络谣言的差距、空气污染与美丽中国的差距等等。并不是所有的问题都是社会问题，并不是所有的社会问题都会转化为政策问题，社会问题转化为政策问题需要三项主要条件：一是某项问题已被多数社会成员感知和觉察;二是社会大多数成员有种被剥夺感并有着强烈的改变现状的要求;三是此问题的解决属于政府当局采取行动的职权范畴。这一从问题感知或问题觉察到问题认定的演变过程就是政策问题构建过程，是对问题进行识别、阐释和界定，兼具客观存在与主观认定双重属性。

问题构建是政策分析的逻辑起点，对政策制定有着重要的理论解释、政策建议及说服影响作用，政策问题的正确建构是政策行为取得成功的前提条件。网络社会的勃兴改变了政策问题构建的方式及规律，改善了民众政治参与的可获得性与实际效果，是理论研究者与政府工作者不容忽视的重要议题。

一、网络社会的基本属性与主要特征

网络世界中，被计算机和通讯网络界面塑造的主体进入了与对象的一种全新的关系之中，一种隔离但却真实的关系，这种关系使身份面临新的、灵活的、无定论的情况[1]（P80） 。“作者-读者关系的政治学，从根本上而言，并不在于纸质或电子文本、线性或非线性文本、交互或非交互文本、开放性或闭合性文本等之间的二者选一，而是相反在于，使用者是否有能力将文本转换成一些文本的煽动者（instigator）无法遇见、无法策划的东西。”[1]（P101）君主体制下具有亲缘性与依附性的“臣民”，依据电子文本变为积极的、独立的、普遍的主体，通过网络组成属于自己的社会基本组织，对公共空间施加影响。虽然互联网常遭遇非难，但在其中确实存在一个正在成长的、充满活力的草根参与阶层，开启了、增加了、拓展了政治讨论的范围。哈贝马斯把网络的逻辑视为一个完全去中心化的社会，正在破裂成为自我复制、自我主导的功能系统中的无序的大众，表示出对全球化背景下新的政治团结体系深深的担忧。

根据中国互联网信息中心统计，至2013年12月中国网民数已达到6.18亿[2]，并且快速增长，中国已经形成了网络社会。网络社会乃信息化技术发展的必然结果，厘清网络社会基本属性及主要特征是分析政策问题的前提之一。关于网络社会的界定有三种倾向，一种认为网络社会是实体社会的延伸;第二种认为，网络社会是完全的虚拟社会;还有一种观点认为网络社会已经与传统非网络社会高度融合，出现了新的混合状态。将三种判断综合可以提炼出网络社会呈现出高度流动性与高度复杂性、跨时空性、隐蔽性、冲突与对抗性、权力的转移与技术的对等性、极为松散的结构体系、跨国性与文化干预性等基本特征。正是网络社会的新型特征构成了对人类文化、生活方式、互动关系等固有模式及秩序的巨大颠覆和整合力量。尽管文化批评家认为互联网侵蚀了“良性社会运行的社会性”，即破坏了面对面交流的幸福，但从政策科学角度讲，必须承认互联网的革新性，在促进民主群体开发并在政治上使用互联网以保证它的最佳结构的可能性。

二、网络社会对政策问题构建的非传统参与

政策问题是指一种能够采取公共行动达到改善目的并且还未实现的价值和机会。问题构建产生问题需要解决的信息，提供与问题基本假设相关的知识。邓恩认为问题构建由问题感知、问题探索、问题定义与问题具体化构成。韦默和维宁认为理解问题的步骤包括三步：评估客户的情况;将他们界定为市场或者政府的失灵;模拟所关注的情况与那些能够由公共政策操纵的变量之间的关系[3]（P93）。我们将政策问题构建分为问题搜寻、问题界定、问题描述三个阶段，依次从感性到理性，从现象到本质不断提高、反复循环。这种分类属于功能性划分，虽在分析时对其拆分，但实际上，常常相互关联，互为整体。

（一） 问题觉察阶段：网络社会的开放性与隐蔽性呈现了民众态度的政治意蕴

问题觉察是问题界定的初始阶段，往往是人们对某一社会现象的直观印象与判断。对潜在的公共问题的觉察取决于受其影响的人数、他们传播这一问题的范围和能力以及使其要求被认为是合法的政策问题的机会。当下网络民众以点赞、转发相关政府官员贪腐爆料，对环境污染报道的跟帖讨论等就属于问题感知。政策问题虽有客观情势，本质却是人类心智的产物，同样的数据信息并不意味着被理解为同一件事，价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都会塑造我们对事实的觉识。

网络社会的开放性与匿名性，使得网络互动中人际信任更加复杂[4]。布莱恩·里维斯和克里福德·纳斯进行大量严格控制条件的人机互动试验后得出结论：“我们发现个体（人）与电脑、电视机新媒介的互动在本质上是社会化、自然化的，就像真实生活中的人与人之间的互动一样。”[1]（P12）因此，网络社会的民众也获得了被倾听的满足感，除了正常的沟通互动外，无所顾虑地发泄不满，甚至偏离事实真相时有发生，网络成为安全的宣泄场地，流露着不同的政策诉求，呈现了民众态度的政治意蕴。自从1993年万维网（world wide web）初创，文字、图像、声音交换变得容易，网络的开放性意味着免费的分享，当你消费网络信息的时候同时生产着各种信息，生产与消费、脑力劳动与体力劳动、知识与劳动等以前清晰的分类正在模糊化。信息迅速交换而产生新的信息，同时形成生产更多信息的基础，加剧了信息源头辨识的难度，计算机屏幕及鼠标隐蔽了众多的主体，让其可以不用担心现实中的压力，真实阐发明确的社会主张，正因为此，一些小的现实矛盾在网络社会可能被迅速放大，及时研判网络民意是当前政府界定问题的重要来源。

（二）问题界定阶段：网络社会的反射性与复杂性扩展了中介性社会事项对舆情的刺激功能

政策过程是复杂的，受到一系列外在因素影响，这些因素难以控制，某些方面甚至是随意的。政策的相互依赖性表明一个领域的政策常受其他领域政策影响，很难把问题系统分解成独立的自系统，如能源政策常和环境保护政策、健康保健政策以及就业政策紧密相关。网络社会是现实社会的反映，网络社会关注的话题往往也是现实矛盾突出的问题。由于共同兴趣、遭遇相近的群体出于共同的表达或诉求在网络互动，形成的强大凝聚力容易影响其他受众的判断。曾获2004年中国法治人物的张先著组建的肝胆相照社区为乙肝患者维权，并且在现实社会产生了极大轰动效应，促进政府将其纳入政策议题。通过他们的网络维权活动，公务员招录政策从2005年取消了将是否患有乙肝作为报考限制条件的规定。

问题界定为政府提供“做正确的事情”所需信息，我们呼吸的空气、饮用的水、出行的安全、医疗的可靠等无不依赖政府“做正确的事情”。政府负责处理的问题，正是社会成员不能或者不愿有效解决的问题。这几年，关于环境保护、网络反腐、社会公正等问题在网络引起广泛关注。在山东济南某些化工厂深水排污事件的发展中，网络达人、公众、企业、当地政府、环保部门形成了持续互动，有争议也有妥协，为问题真相提供了辨识平台。问题界定依赖于及时可靠的信息，在此基础上才能作出正确的政策抉择。网络社会的信息是开放的，但具体信息的增减、传输、利用又是不确定的，对社会的政治、经济、文化是敏感的，却又是不可预测的，线性与非线性反射特征明显。网络社会的复杂性源于人类的复杂性。其一，理性人往往也具有非理性目标，其行为动机具有多重复杂性;其二，人的认识能力是有阈限的，既是不确定的也受制于环境，必然导致行为的复杂性。政策问题是人们主观判断的产物，受到理性与非理性行为动机影响，也受限于认知能力，同时也受限于问题实现方式的影响。基于此，中介性网络事件对舆情的刺激功能不容小觑，“我爸是李刚”、药家鑫案、“微笑局长”杨达才、“红豆”局长邓连军等网络事件，将人们对现实世界的财产权受侵、弱势群体保护、官员腐败、环境污染等问题以推波助澜之势迅速放大，短期内占据舆论头角，网民的高度关注与积极参与促进政府在质疑、调查、问责中强化对相关社会问题的界定。

（三）问题描述：网络社会的权力转移与治理困境凸显了民众与管理者间利益关系博弈

互联网在消除现代社会普遍存在的等级制度中扮演重要角色。网络已高度“去中心化”，任何一个上网者都有表达的机会，这一点不时会激怒管理当局[1]（P47）。公正性、专长、资源、纪律与时间是政府官员进行政策问题建构的优势，但知识与资源广泛分布在社会之中。平等的、去中心性的网络互动空间与交流过程不断生成各种资源，包括权力资源，分为先赋性权力与自制性权力。前者多指虚拟社区的建立者、管理者或版主拥有的权力;后者指因为自身能力、知识、财富等，或者出于某种网络中心拥有更多资源等类型权力。随着话题中心的转移会产生新的中心人物与边缘人物，产生新的权力转移与结构分化，群体结构处于不断建构之中。网络社会存在多主体并存和互为主体现象，网络集群行为会凸显意料之外的整体效应。与市场原则不同，商品价值增加的幅度基于相对于需求的稀缺程度，而网络的价值随着用户的增加而增加，网络越多地复制自身，它就变得越具有公共性与普遍性，夹杂着民众与管理者之间利益博弈。网络是一种集体的创造，靠所有用户构筑起来的公共物品。复制是网络技术与生俱来的属性，对科技产品及其用途进行管制设计既不是不可能，也不是没有用，但我们越来越没有办法把传统技术管制方式套用于现在的新发明，网络社会的不可治理性有所加剧。

政策问题产生于人们对问题情势的判断，对其描述离不开对利害关系人的分析。通过网络构建的政策问题，在其描述中要审慎厘清真实的利益关系。邓恩认为，同一政策的相关信息常带来各种相互冲突的问题界定与解释，在问题描述过程中已经包含了解决问题的备选方案。小麦克雷亦提出，政策分析必须首先将各种问题界定，以明确的语句写出问题，并且以决策者和执行者了解的方式予以构建。如表1所示[5]（P95），政策问题是需要政府解决的社会问题，区别于个人问题与团体问题，以公共选择或公共政策方式解决问题具有权威性与强制性，对其进行的描述过程，必须以社会整体利益为指导，协调平衡不同利害相关者诉求。

三、网络社会政策问题构建的战略设计

政策分析指涉从问题发现到问题解决的整个政策过程，问题解决是政策科学的归宿，但要真正解决问题，必须首先结合时代特征正确构建问题，正确构建问题等于成功了一半。

（一）吸纳多元认知，重视问题觉察阶段的民意诉求

网络信息带给人们一定的感情与理性刺激，激发其消极或者积极情绪，随着信息在网络的扩散，对个体刺激范围随之扩大，社会感情和社会情绪开始酝酿，其影响力会成为事件的主导力量。网络交流从个体开始，经互动后，反过来影响个体态度和言行。网络互动不受时空局限，影响的范围越来越大、速度越来越快，影响越深入，可能导致社会政治、经济、文化等变化越明显。

政策科学既是解决问题的艺术，也是建构问题的艺术。网络社会参与者的出现或退出没有限制，参与者兴趣转移或者话题讨论不够深入，群体互动中群体凝聚力容易消失。但公民的地方性知识、正直，可以弥补代表和官僚机构在正义及有效性方面的不足。公民作为政府有形及无形服务的最终接受者，对政府政策最有资格进行判断，公民参与政策问题构建的广度和深度将会直接影响最终评估结果的信度和效度。问题觉察阶段对网络民意进行探索、收集、辨识、分类尤显重要。网络既是技术，也是载体，同时也是虚拟的社会，针对现实社会生成的团体主义、理性主义、精英主义等理论可以为网络社会民意觉察提供借鉴。

政策科学研究中的理性主义、精英主义、团体主义、社会建构主义、政策病理学等理论对政策问题构建进行了积极探讨。理性主义认为问题构建可依赖最优的工具、完善的信息以及规范的程序实现，但现实中受政策的相互依赖性等因素影响，政策问题很难被界定为纯粹的经济、技术、或政治问题。精英主义认为，知识精英、财富精英、权力精英掌控着政策问题构建过程，并且以后者为甚。团体主义弥补了精英主义对民众政治参与愿望及能力的忽视，提出政策问题构建受到团体之间相互作用影响，利益集体之间的合作、结盟或者冲突都会引起政策问题的转移。这种视角丰富了政策问题构建主体，除了传统的政府力量外，利益集团、公众、非政府组织、网络媒体都可能成为不可低估的力量。建构主义突破了逻辑实证主义对问题构建是一种发现、而不是发明这一判断的限度，强调政策问题不是简单的现实状况或者既定事实，乃是人类思维对社会环境的社会性解释过程，具有价值偏好。布莱恩·W·霍格伍德和盖伊·彼得斯将政治体与人类机体类比，提出可以通过调查研究和其他辅助工具界定与建构政策问题，虽然多数政策问题不会即刻产生严重后果，但若不逐步处理，会日趋恶化，最“致命的治疗方法”是为错误的问题界定提出正确的解决方案。网络社会的信息海洋为政策问题构建提供了丰富的资源，同时又因为其信息冗杂要求政策问题构建更加审慎，避免用正确的方法解决错误的问题。政策科学经典理论提出警示，网络民意觉察中既要关注技术问题，也要关注问题链接的经济、社会及政治问题;既要重视精英贡献，但不可忽略公众、非政府组织、网络媒体等主体价值;强调问题构建中的规范力量，找准问题比找对答案更重要。

一种观念体系要成为政治生活中的积极力量，至少要能够对统治阶级的绝大多数成员产生深刻影响，并得到他们的积极支持[6]（P472）。这又取决于两点，一是有没有这种意愿，二是能不能造成制度建设的势。网络具有开放性、流动性、即时性特质，应以决策过程开放、决策理性与决策民主为主导，积极吸纳各种信息。对真伪难辨的网络信息，有种方案主张借助技术治理，加强网络管理。技术治理强调的管、堵、控往往滞后于技术自身发展而陷入失效。问题治理从现实社会找根源，却解答不了一些小的现实矛盾何以在网络中被迅速放大，因此需进一步审视借鉴社会分层理论。网络技术的发展导致社会分层规则的改变，职业、财富、权力、知识、技术决定着社会分层结构，传统社会中这几种因素的影响力呈现递减趋势，而在网络社会递增。知识与技术主导网络社会秩序和话语权。网络社会中信仰相似，价值观相近，掌握信息时代知识与技术的新兴力量经过网络社会酝酿培养，对现实社会的组织、结构、制度和文化体系产生了重大变革。网络互动如果形成有影响力的群体，可以对现实形成一定影响力，引起社会各界关注，尤其是主题鲜明的网络论坛能够凝聚改变现实权威的能力，政策问题建构必须借鉴多种认知，关注网络民意，觉察政策问题。

（二）创新网络组织，借势问题界定阶段舆论真相

透明政府要求切实扩大信息公开渠道，利用好网络可通达性强的优势，增强政府部门及公务员收集、识别、传递、加工问题信息的意识、意愿及能力。网络社会政策问题建构的关键问题是政府职能转变，政策过程整合及运行机制的优化，持续改善机构间的互联治理与政府互通性，需要重视跨部门协作，澄清网络舆情关注事件真相，借势改善政府治理效果。官僚体系自身的缺陷要求限制政策决策者特权，建立监督和约束机制，拓宽公众参与网络渠道，自由表达、交流对话，公开辩论在民主协商中构建政策问题。

缘于政治诉求、经济利益、文化传统与价值取向等要素，网络社会促生了群体意识，对公民自身乃至社会现实产生重要影响。在此基础上，必须创新网络组织与管理制度，逐步发展网民代表制度，成立网民调查委员会，推进网络基层组织建设，加强网络管理员培训，微博政务与网络发言人制度等。从人力资源配置上设置首席网络专员，开发一系列核心能力，构思网络、集成网络、跨网络开发有效的知识共享事件。网络组织创建中的人力资源管理需要转变看待员工的方式，要将其看作承载组织宗旨的人才，而非仅仅作为组织的资本性资产。从根本上改变衡量人才的方式，包括招聘、开发、配置、评价和留住员工的方式，这是优化网络社会政策构建绩效的必要手段。

公共政策始于对问题的识别，将个人问题、局部问题与社会问题以公共性为标准进行区别是问题建构的重要环节，求解网络舆情真相有利于对社会问题本质把脉。从问题到政策议案有着一定的逻辑机理，以于建嵘教授发起的“随手拍照发微博解救乞讨儿童”事件背后的流浪乞讨人员管理政策为例。城市不同角落存在的流浪乞讨人员是议题（Issue），无家可归还是有家不想回亦或是被拐卖人口等则是议题背后的问题（Problem），政府能够提供的政策议案是遣送回家还是打拐亦或提高社会生活保障等有多种选择。议题常常容易达成共识，但问题到底是什么以及如何采取政策方案很难达成一致。网络社会拓展了传统政策问题决策程序结构，体现出自主性、嵌入性的程序构建。政策问题识别在鼓励公众参与，增强公民参与意识前提下，应设置网络组织舆情专员，探究网络热点焦点问题背后的真实情境，明晰问题属性及特征并对其进行准确界定。舆情结束并不意味着问题消失，而可能在精神世界里残留。网络舆情的起始、扩散和整合有一定规律，探究舆情的引发、互动、发展与淡化或消落有利于把握基于舆情视角的民众诉求表达机制，以基层网络组织为载体建立网络舆情信息汇集和分析机制、预警机制、检测机制、疏导机制是利用舆情真相界定政策问题的必然要求。

（三）推动利益分析，增进问题描述精准恰当

公共政策是对社会价值的权威分配，必然伴随利益的变动，问题描述关系到问题解决方案的确立及特定利益格局的调整。威尔达夫斯基提出如果一个问题没有相应的解决方案，政府官员是不愿处理的。正如他说，只有找到解决问题的办法，这个问题才会成为政策问题。问题描述恰当与否关系到解决方案的有效性，如果问题未被正确地陈述，解决问题的方案会逐渐失去时效。网络社会对某一社会问题的集中关注、迅速传播会引起政府当局对此问题的高度关注，这一过程意见领袖对社会群体行动有重要作用。意见领袖的形成取决于网络群体参与程度、意见领袖对组织贡献及其意见说服力，他们可能是某领域专家、事件积极参与者、行业领导者等，其身份背景、意图目的、性格特征等影响着群体态度及舆论方向。对意见领袖的心理及需求进行分析是辨别网络事件真实动机与利益诉求的突破口。

网络社会提供了迅速便捷和自由交往的活动空间，但这种交流无须指导和审查，增加了言语攻击在内的各类侵犯行为的可能性。现存的组织和机构利用网络媒介扩展了控制范围，增加了权力。网络传播受众广泛、传播速度快、信息量大，目前的传播途径有网站传播、网络社区传播、网络即时传播、微信传播、博客传播、搜索引擎传播等，不同传播途径分享信息的内容及潜在态度差别巨大，要善于判断不同渠道形成的热点浪潮动机与诉求。利益平衡基础上不同共同体之间形成共同的观点和论点，是政策过程的基石。个人、制度、以及各种意识形态代表的利益主张各异，对政策问题描述影响力不同。如果现实政治对各方面的利益诉求难以协调，致使大量的诉求被隐藏、转移或者压抑，最终可能会以反方向推动网络群体政治意识成长，对主流社会价值形成“压力集团”。同时，出于利益需要的群体容易形成共同语言，利益需要满足则心理失衡会得到化解。从复杂性思维来看，人们在网络社会中存在虚拟与真实两种形式，需要建立一种虚拟与现实共生的基本价值和理想，为人类未来生存提供合理的行动框架。政府等权威部门对某一社会问题的态度对该问题能否成为政策问题并纳入政策议程进而有效解决具有重要的影响力。不同政治体制中，政策问题的确认呈现不同特征。民主体制中，问题的识别与确认更依靠受问题事件影响的民众来解释其需求;专制体制中，问题识别与确认力图利用科学方法界定问题事件对民众的影响，几乎不考虑民众对于问题事件的看法。网络社会的出现要求现代制度设计不仅要合理，而且要给公众更多的知情权和选择权，重视相关方利益诉求分析，改变过去被动性的制度接受对象，转为积极参与网络社会生活的主体力量与合作对象。只有在利益分析基础上使公众有更多的知情权、参与权、评价权、选择权、选举权，才能更广泛地调动群众积极性，成为和谐社会建设的推动力量。

政策是群体互动的复杂形式，更多参与者寻找价值和优先权的重新分配。问题构建是一组概念，至少包括明确性、不良情况原因与结果的说明，如何改善的理论建议。因此，问题构建是政策制定的前奏，是政策过程不可或缺的组成部分，以及一种政策结果，这三种角色似乎都对政府行动产生影响。 网络社会的强大互动性，挑战了传统媒介少数精英话语霸权，更重要的是突围了政府对传统媒介的过度管制，激活了公众参与的主动性与便利性，为民众参与政策问题建构提供了交流平台，因此政策问题建构必须正视网络媒体的非传统参与形式，积极对其进行制度吸纳，消除问题建构主体间的隔离，矫正传统政策问题建构方向的单一性，以服务导向下的合作模式建构政策问题。

参考文献：

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