档案开放程序规制构建的流程与方法

贺军+李扬新+吴玉婷

摘要：档案开放流程的规划与设计，是连接档案开放主体和客体的核心要素，也是决定档案开放程序规制目标实现的重要保障。从目标、起点和终点、内容和环节、关键活动、瓶颈活动对档案开放程序规制的流程进行系统分析与设计，从“涉密”档案的解密审查、档案开放鉴定、开放档案的公布利用服务、利用评估与反馈对档案开放程序规制流程的实施方法进行探讨。

关键词：档案开放程序规制流程分析

Abstract： Planning and designing process of ac？ cess to archives is a key element not only connect？ ing subject and object，but also an important guaran？ tee to realize the goal of procedure regulation on ac？ cess to archives. The paper analyses and designs thoroughly the goal，origin and destination， content and process，key activity and bottleneck activity of procedure regulation on access to archives. Then it studies the implement method of procedure regula？ tion on access to archives by checking classified ar？ chives， the archive appraisement on access， utiliza？ tion service， publishing ，evaluation and feedback.

Keywords：Access to archives；Procedure reg？ ulation；Process analysis

档案开放程序规制构建包含档案开放主体、开放客体、开放流程和方法、开放监督和责任追究四个基本要素。档案开放程序是连接主体和客体的核心要素，也是开放监督和责任追究的前提条件，本文主要探讨档案开放程序规制的流程及方法。

一、档案开放程序规制流程分析与设计

（一）档案开放程序规制流程分析

档案开放流程的规划与设计，是档案开放程序规制的核心要素，是决定档案开放程序规制目标实现的重要保障。为了对其进行科学设计，需要从目标、起点和终点、环节、关键活动、瓶颈活动五个方面进行分析。

1.目标分析。为什么需要设计档案开放流程，这一流程能为档案开放目标的实现作出哪些贡献。档案开放流程的有效实施是提升档案开放效果的决定性因素。档案开放流程能规范各责任主体档案开放行为，促进责任主体合法、公正、高效地行使档案开放职权，这个目标实现了，则公民、法人或者其他组织知情权就能相应实现。

2.起点和终点分析。（1）流程起点。档案开放流程的起点取决于档案开放客体类别。如“涉密”档案的开放，起点须从解密开始；属于政府信息公开范畴的档案，则可以直接进入利用服务环节；其他常规档案则从开放鉴定环节开始。（2）流程终点。依据档案开放的界定，档案利用服务是当前档案开放工作的最后一环，但为了持续不断地改进档案开放工作，程序规制流程中还必须加入评估反馈环节，即对档案开放利用工作的得失进行自我评价和公众评价反馈，及时总结经验和教训，从而不断推动档案开放工作的有效开展。因此，本规制设定的档案开放流程终点延伸到该环节。

3.环节分析。档案开放所有活动内容中，现有档案开放制度对解密、鉴定、利用服务等环节均作了相关规定，但未明确“提出划分控制使用范围”属于哪个环节。依据对《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条的理解，划分控制使用不属于解密环节；但考虑档案开放鉴定就是对档案开放与否作出决策，划分控制使用可以归入档案开放鉴定环节。因此，完整的档案开放流程主要包括四大环节：“涉密”档案的解密审查、档案开放鉴定、开放档案的公布与利用服务、档案开放利用评估与反馈。

4.关键活动分析。分析档案开放流程中哪项活动投入的费用最高、耗时最长；如果它是并行工序[1]中的一个活动，对它能否进行分解以保持并行工序时间的协调。档案开放鉴定既是档案开放与否的重要关口，也是国家信息安全的重要屏障，因此是关键一环，但也是最无序的一环。这既缘于开放鉴定本身的复杂性，也缘于现有鉴定环节设计的缺憾。一是鉴定工作难度大、风险大、任务重。开放鉴定是开放或封存的“分水岭”，如果把握不准，鉴定不当，就有档案“泄密”风险，日后将承担“泄密”责任；为了避免风险，相关单位持“宁求无功，但求无过”的态度，把该项工作积压起来，这就从源头上阻碍了档案开放进程；此外，档案开放鉴定要求逐页甚至逐字审核把关，审查鉴定的工作量非常大。二是鉴定环节不规范，责权不匹配。开放鉴定既要求档案馆及时与档案形成单位有效沟通，又要求档案形成单位及时完成内容审查任务，任何一个环节出现问题，都会阻碍鉴定工作的顺利开展。然而，开放鉴定具体要经过多少道工序，每道工序完成什么任务，由谁承担责任，目前依然不明确。如有的档案馆把档案鉴定细化为7大步骤，有的仅有两道工序；有的档案馆承担全部鉴定任务，有的则由档案形成部门完成初审，还有的则由档案形成部门完成复审任务，等等。[2]三是鉴定责任不明晰，对鉴定结果不愿意承担责任，导致一份档案文件开放前必须经过不同人员的多次反复审查。四是开放鉴定的客体没有理顺，造成很多无谓消耗。如已经通过政府信息公开保密审查的档案，按照现有的开放制度，仍需进行开放鉴定。此外，现有档案鉴定标准不统一，分工不明确，导致鉴定结果不规范。

5.瓶颈活动分析。分析这一流程中哪项活动发生了梗塞，导致这一梗塞原因，造成梗塞的瓶颈活动能否进一步分解和简化。解密审查虽然只涉及“涉密”档案，是档案开放程序的可选环节，但目前也是最薄弱的一环。之所以出现这种状况，是因为现有档案开放制度体系下，档案解密审查工作难以实施。尽管《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第3条规定：“未进馆的涉密档案，其解密工作由各档案形成机关、单位负责进行，在向各级国家档案馆移交前，要完成清理工作。”但因为没有相应的监督保障措施，导致该条款如同虚设。据统计，目前我国解密的数量只占定密总数的2%。[3]可以说档案移交档案馆之初基本没有完成解密任务，导致档案开放的源头就遭遇阻梗。因此，必须通过“解密审查”环节的进一步分解，落实档案形成机关的“涉密”档案的审查工作，加强档案馆的进馆监督。

（二）档案开放程序规制流程设计

依据上述分析，设计出档案开放程序规制的流程，如图1所示。

二、档案开放程序规制流程的实施方法

（一）“涉密”档案的解密审查

“涉密”档案的解密审查是对标有“绝密”、“机密”、“秘密”字样且保密期限未满或即满档案的审查，以确定其是否可以解密或继续保密。该项工作由档案形成单位承担主要责任，档案馆承担“沟通、协调”等辅助责任，必要时可由保密机构提供指导。

1.解密审查的档案范围。依据其保存场所的不同及保密期限是否届满，可将“涉密”档案的解密审查范围划为四类。（1）保存在档案形成部门保密期限即将届满的档案。依据《中华人民共和国保密法》（以下简称《保密法》）第19条规定，档案形成部门在移交档案给档案馆之前，必须完成相应密级的档案解密审查工作。档案馆进行入馆档案审查时，“保密期限届满的档案是否完成解密审查”应作为入馆审核的一项内容。（2）保存在档案形成部门保密期限未满的档案。依据《保密法》第15条规定，档案形成部门应定期审核所确定的国家秘密，如果符合条款规定的条件，可提前解密，并在相关案卷上加盖“已解密”印章。（3）保存在档案馆保密期限即将届满的档案。档案馆可通过发送涉密档案目录的方式告知档案形成部门，如果档案形成部门没有明确的继续保密要求，自行解密，档案馆办理自行解密手续后，进入档案开放鉴定环节。（4）保存在档案馆保密期限未满的档案。档案馆认为经济、科学、技术、文化类涉密档案有必要提前开放的，应书面告知档案形成单位，经过档案形成单位认可，档案馆才能办理解密手续。

2.解密审查的方式。一是成立解密审查小组。如借鉴外交部涉密档案的解密组织方式，组织本单位业务人员或离退休管理人员组成“解密鉴定小组”，负责涉密档案的解密及鉴定复审工作。[4]二是制订审查标准或指南。各档案形成机构应制订出有针对性的解密审查指南或标准，以制约任意延长保密期的自主裁决权。三是在审查过程中，各机构对有争议的疑难问题，可向保密机构寻求指导。因为现有的保密制度对秘密范围的认定比较笼统，解密单位需要花较大精力去探索解密的方法和措施，对档案形成机构审查过程中把握不准的内容，保密机构有责任提供指导性意见。

（二）档案开放鉴定

档案开放鉴定是指对保密期已满档案、经过解密审查的档案及其他“封闭期”即满的常规档案划分开放和控制使用的范围。该项工作由档案馆和档案形成机构共同承担责任。为促进档案开放鉴定环节的有效开展，各相关单位及人员要做好以下工作：

1.强化开放意识，扩大开放范围。各级各部门首先必须强化开放意识，认识到档案只有通过开放利用才能真正实现其价值，能公开的尽量公开，以扩大档案开放的范围。就一个单位的档案整体而言，可根据单位所从事的工作范围，大致确定开放档案所占比率，量化开放标准，保证开放档案数量占绝对优势；就一个案卷而言，仅个别档案文件涉及不宜开放的内容时，可通过数字技术对不宜开放的档案文件屏蔽；就一份有少量“不宜公开”内容的档案个体而言，可以由原来的整份档案不开放到开放该份档案其他内容的转变；涉及多家单位专业领域的档案，档案馆可以组织相关单位联席审议，从而提高开放的准确度，扩大开放的范围。

2.明确档案形成单位和档案馆的鉴定任务，明晰审查鉴定责任。档案开放鉴定环节，档案馆和档案形成单位应该责任共担、相互合作。档案馆在档案开放鉴定中承担组织和协调责任；档案形成单位在档案开放与否的问题上，应起决定性作用。特殊情况下，档案形成单位也可以授权档案馆鉴定小组完成内容审核，从而避免档案馆在开放工作中承受过多的审核压力，承担开放不力的所有责任。

3.优化鉴定流程，规范审查鉴定行为。依据相关地方及部门档案馆的开放鉴定经验，鉴定流程可以整合为三个环节：（1）初审。可由档案开放部门完成，主要对已达到开放期的各立档单位的档案进行形式审查，编制档案开放鉴定目录，设置审核意见及责任人签名一栏。审核意见可编制“同意开放”、“集体会审确定”及“暂缓开放及理由”等内容，便于鉴定复审工作形式上的统一。（2）复审。复审是鉴定工作中最重要的一环，涉及鉴定任务的交接和内容的具体鉴定，可由档案馆档案鉴定小组与各立档单位共同完成。档案鉴定小组可在熟悉馆藏的基础上，制订一个划分控制使用范围的具体细则。各立档单位鉴定人员依据初审的档案鉴定目录，进行档案内容的具体审核，并在审核意见处填写开放结论。（3）终审。可由档案馆鉴定领导小组完成。将复审结果交由鉴定领导小组进行最后评议，审议通过后由馆长签字，鉴定生效后报上级主管机关批准同意。在这三个环节中，只要参与了鉴定并提出了鉴定意见的都必须签字，从而明确责任。

（三）开放档案的公布利用服务

由档案馆承担主要责任，档案形成单位承担次要责任。基本环节包括开放档案的整理及目录的编制、开放档案目录的公布、开放档案的公布、开放档案的利用等；可拓展开放档案的信息化建设等环节。

1.开放档案的整理与编目工作。随着开放力度的加大，档案馆整理和编制文件级目录将是发展趋势，目录要素的编制应以卷内文件目录和归档文件目录为基础；为了检索查询方便，可增加档号和全宗名称。

2.定期公布档案开放目录。各级档案馆不仅应及时公布档案目录，而且应该采用公众容易获取的方式公布。

3.公布开放档案。公布开放档案前，档案馆应告知档案形成单位，档案形成单位如果有异议应及时反馈给档案馆。档案馆应对档案公布的范围、内容、渠道等加以明确，并对档案“公布”与档案利用中的“引用”进行有效区分，以维护利用者的合理表达与传播权。

4.档案利用服务。档案馆应以利用者的需求为导向，灵活采用多样化的利用服务模式。

5.开放档案的信息化建设。基于档案开放重要性的认识，档案馆在实施上述行为时，可以采用多种手段实现档案开放目的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。如目前北京、广州、上海、浙江、天津等地档案馆推出的网络服务模式，向社会提供开放档案的指南、目录和全文，就体现了“以人为本”的理念和“与时俱进”的精神。

（四）档案开放利用评估与反馈

由档案局、档案馆及公众共同参与，具体可采取以下措施：

1.开放档案年度报告的编制及发布。档案馆应于年终将本年度开放档案的全宗目录、档案数量和利用后产生的重大效益等情况，报送本级和上一级档案行政管理部门。开放档案年度报告也应该通过网站等途径公布。

2.档案开放利用效果评估与反馈。档案行政管理机构应当通过调查、评估与考核等措施对档案开放利用的执行情况进行督促检查，并定期组织开展档案开放利用的效果评估和反馈工作。档案行政管理机构应当向社会公布档案开放利用效果评估方案，并将公众对档案开放利用的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳。公众意见及采纳情况也应向社会公布。

三、结语

流程管理作为一个有效的现代管理工具，能明晰责任、规范行为、理顺关系以及可视化工作任务。虽然档案开放工作复杂而繁重，并非每一个工作内容和环节都能够严格按照生产管理、企业管理中的流程化模式开展，但是适当进行工作内容分析、工作环节梳理，尽量提高普适性、事务性环节的标准化程度，特别是强化权责明确、规范运作的意识，才能真正将档案开放程序规制从理念深入到模式、从制度具体到执行。

*本文为国家社科基金项目《以责任为导向的档案开放利用政策评价与设计研究》（项目编号：11CTQ035）及国家档案局科技项目《档案开放程序规制构建研究》（项目编号：2014-R-03）的成果之一。

注释及参考文献：

[1]“并行工序”是引自工业工程领域的一个概念，即指“一批零件在前道工序没有全部完成后就进入后道工序”。引入流程后，并行工序主要指前一个环节还没全部完成，后一个环节就可以开始进行。

[2]该现状通过对浙江省、广州市、天津市、长春市、南宁市等地档案馆的档案鉴定制度的调研总结而得。

[3]周密.保密法比较研究[M].北京：金城出版社，2001：195-196.

[4]杨太阳.叩问档案解密历史——查阅新中国外交开放档案手记[N].中国档案报，2010-1-14.