论大学校长的理财

2015-06-13乔春华

会计之友 2015年11期

【摘要】在收集大量国内外大学校长理财论述的基础上，分析了大学校长在理财中的财务责任、内部控制责任、经济责任、审计责任和财务信息公开责任及其理论依据；阐述了大学校长在理财中的筹资、财务战略、预算管理、支出管理角色；提出中国大学校长首务是当科学家，可委托总会计师协助理财的观点。

【关键词】大学校长；理财；责任

中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）11-0095-05

一、责任与权力的关系

管理大师法约尔（1998）认为：“权力，就是指挥和要求别人服从的权利。……人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力时的奖惩——奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方，就有责任。……然而一般来说，人们像追求权力那样害怕承担责任。一个出色的领导人应该具有承担责任的勇气。”

S·泰森等（1997）指出：“我们大家私下里都有一种感觉，即商业上的胜利并不是因为‘按照规定办事，而更像是把规定修改得适合于自己的利益。企业家的才能是从（赢利的）欲望中获取更多东西以得到支配他人生活和工作的权力，而不是要实现伦理道德的原则。自身利益是一个文明的字眼，但它的根基是在所有的成本花费中挣扎求生。为他人作奉献、提供商品和服务都是值得称道的行为，即社会能够接受的目标。但是我们怀疑这些只是副产品，从金钱的角度看，也并非出于本意，真正背后的目标是权力和地位，是建立在大量有关组织中权力和政治谈判基础上的权力和地位。”

由此可见，大学校长拥有权力，在大学行政化的情况下尤其是这样，但责任是权力的孪生物。大学校长拥有权力的同时应承担相应的责任。鉴于我国相当多大学校长无财务背景，本文探讨之。

二、大学校长在理财中应负责任的依据

（一）大学校长在理财中应负责任的法规依据

1.大学校长的财务责任

（1）《中华人民共和国会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第四十五条、第四十六条等还规定了单位负责人的法律责任。

（2）2012年12月19日，财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》第六条规定：“高等学校财务工作实行校（院）长负责制。”

2.大学校长的内部控制责任

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”

3.大学校长的经济责任

（1）2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。其第十六条规定：“党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容是：本部门（系统）、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。”第三十五条规定了直接责任，第三十六条规定了主管责任，第三十七条规定了领导责任。

（2）教育部、财政部《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》规定：“建立健全各级经济责任制，首先必须建立健全校（院）长经济责任制。高等学校的校（院）长是高等学校的法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任，必须充分认识加强学校财务工作的重要性和紧迫性，严格执行国家的财经法规、制度，迅速采取强有力措施，认真防范和纠正一切违规违纪和财务管理方面的问题。经济责任制的内容应贯穿于高校财经工作的全过程，具体包括：1）日常预算收支的经济责任制；2）经济政策和财经制度制定与调整的经济责任制；3）财务管理体制确立与改变的经济责任制；4）财务主管人员任用与变动的经济责任制；5）国有资产完整和保值增值的经济责任制；6）重大支出项目安排和对外投资的经济责任制。”

4.大学校长的审计责任

2010年9月1日的《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）第五条规定：“在财政收支、财务收支以及有关经济活动中，履行法定职责、遵守相关法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性，是被审计单位的责任。”

2014年10月9日的《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）第十四条规定：“健全整改责任制。被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。”

5.大学校长的财务信息公开责任

《高等学校信息公开办法》第十一条规定：“高等学校校长领导学校的信息公开工作。”

（二）大学校长在理财中应负责任的理论依据

1.公共产品理论

高等教育的准公共产品属性决定了以政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制。高等教育属于准公共产品，它具有公共产品的属性，如高等教育能提高国民素质，培养社会主义事业的建设者和接班人，因此，提供教育服务是政府的责任；同时，高等教育又具有明显的私人产品的属性，如高校培养的是高级专门人才，受教育者学到知识后，提高了劳动能力，增强了获取收入和物质与精神享受的本领，又具有明显的在所有权上的排他性和消费上的竞争性。但因是准公共产品，因此，高校必须维护公共财政资金的完整性、合法性和效率性。

2.委托代理理论

“委托代理理论”在高校称之为“公共受托责任理论”。什么叫公共受托经济责任？1985年5月在东京举行的最高审计机关亚洲组织第三届大会上发表的《东京宣言》——“关于公共受托经济责任指导方针”指出：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。”在其第五次代表大会发表的《北京宣言——促进公共财务与投资有效管理的指导原则》中指出：“公共受托责任是指受托管理公共资源的人对那些资源所负有的职责。”国有资产的所有者是全体人民，但并不等于人民亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托经营管理者去经营管理。公办高校的委托代理关系主要表现为三个层次：第一层次委托代理关系是全体人民委托各级人民代表大会；第二层次委托代理关系是各级人大委托各级人民政府；第三层次委托代理关系是各级人民政府委托公办高校管理层。

三、大学校长在理财中的角色

（一）大学校长在筹资中的角色

“争取经费是大学办学过程中一个永恒的主题”，“现代大学必须在资金筹集方面付出更大的努力”，美国德州奥斯汀大学校长拉里·R·福克纳同样肯定地说，大学校长必须有能力筹钱。福克纳给出的经验是，创造一个氛围，让投资者感到投钱给大学是最聪明和明智的决定，对社会的影响一定会超过其他社会投资。凭借这一招，福克纳将7年筹集10亿美元的计划变成了现在的17亿美元，共有13万人参与了这些捐赠。（李玲，2004）

据人民网记者温红彦（2002）对第一届中外大学校长论坛的报道：“世界银行在一份报告中指出，目前高等教育的主要情形是经费‘处于世界性危机之中。虽然各个国家的体制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大众化浪潮，使得经费成为中外大学校长的共同难题。在国际上，大学争取社会捐助已成为一种传统，纽约大学选择校董会成员的原则是：捐钱，找钱，否则请便。‘找钱不是校长额外的负担，而是分内的工作。过去我们的本事是向政府要钱，现在我们要学会到市场上去找钱。大学经费问题，是全球高等教育面临的共同挑战。”

瑞士日内瓦大学前任校长路丝·E·韦伯提出，大学要在激烈的竞争中保持优势，必须拓宽资金来源渠道，积极寻找政府投入和学费收入之外的其他财政来源，如建立捐赠基金、密切与企业合作以获取研究经费等，同时把握好学校的支出预算，有效地分配资金。高等教育资源危机，不仅需要政府和高等教育机构强有力的参与，而且需要所有受益者，包括学生、他们的家庭、老师、专业协会和社会舆论等全力参与。因此，高等教育财政要采用多种控制模式。

薛涌（2006）认为：现在的大学校长在教育问题上很少表明自己的立场。更多的校长大部分时间在为学校募捐。据美国高等教育权威杂志《高等教育编年》的调查，目前有53%的美国大学校长，每天都在从事募捐活动。这已经是大学校长的首务。在被问及他们如何定义自己作为校长的成功时，大部分人的回答是“平衡预算”，而不是“建立优异的教育体系”。……既然大学校长的主要职务是搞钱，那么为什么不雇一个专门理财的人来当校长呢？

南京大学原常务副校长施建军（2003）认为：“在国外，大学校长的第一任务就是筹款，国外选校长，董事会问候选人最多的问题不是怎么管好大学，而是怎么搞到钱，国外对大学校长的定位非常清楚，就是为大学找钱。”

（二）大学校长在财务战略中的角色

《高等教育法》第四十一条第一款规定，高等学校校长具有“拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”的权力。2003年元月召开的教育部直属高校工作咨询委员会第十三次会议和2004年8月第二届中外大学校长论坛均把高校发展战略规划列为重要主题。战略规划是战略管理的基础和核心，是一种带全局性的总体发展部署，是学校成长的永恒主题。教育部曾把高校制度发展战略规划概括为回答“建设一个什么样的大学”和“怎样建设这样的大学”两个问题，精心制定学校的“发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园建设规划”。我国要按照科学发展观的要求，着眼全局、立足校情、突出重点，体现战略创新和特色制定高校的战略发展规划。

财务战略规划是战略管理的核心，是高校战略管理的重要组成部分。因此，财务战略管理是一个单位为实现战略目标和核心竞争力，运用战略管理的方法、决策与选择进行全局性、长期性、开拓性和创新性的谋划过程。财务战略的特征有：以财务战略目标为导向，以竞争力为核心，以决策与选择作为谋划的主要方法，以全局性、长期性、开拓性和创新性为标志。笔者认为，从整个高校而言，合规性和“量入为出，收支平衡，不出赤字”应作为高校的财务目标；从校内某一项目而言，在保证质量（教学质量、科研质量、服务质量等）前提下应是具体项目成本的较低化。大学校长在理财中，应根据高校战略规划制定财务战略规划，用财务战略规划保障高校战略规划的落实，确保高校财务的可持续发展。

（三）大学校长在预算管理中的角色

1.大学预算决定高校活动的范围和方向

Donald Axelrod（1988）认为：“预算是政府的神经中枢。”尼古拉斯·亨利（2002）指出：“预算是政府生命之血液。”Budgeting（1997）指出：“没有钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的。”冯俏彬（2007）指出：“钱包权力是一切权力中最重要的权力。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。”由此可以推理，预算是以货币形式表现的高校活动，反映了高校“想做什么”，实际上反映在“高校预算中应该包括什么”。由此可见，高校预算是高校经济命脉的中枢神经，高校生命的血液。高校预算规定高校活动的范围和方向，谁控制了预算，谁就控制了高校。因此，预算管理工作的好坏，直接影响到高校日常运行和长远发展。笔者在搜集资料过程中发现预算的重要性定位如此之高，我们高校的领导必须注意到这一点。

2.大学校长应在预算编制中起主导作用

威尔达夫斯基（1997）指出：“预算是一个涉及到权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程，并在国家政治生活中占据着重要地位。”他还指出：“预算过程中作出的资源配置实际上反映了政治权力的分配。实际上，在政治和政策过程中，无论政治家的目标是什么，预算过程都是一个政治工具。如果政治家的目标是促进经济增长，那么，预算就成为经济增长的手段；如果政治家的目标是收入分配，那么，预算就成为收入分配的发动机。”

教育部、财政部多次规定，高校预算是指挥棒，高校预算在财权配置中起主导作用。温红彦（2002）报道：“资金分配是方程最难的解。用吴家玮校长的话说，经费如何分配是最易引起争端，最难摆平的事。”大学校长在预算编制中必须体现高校发展战略规划，切不可只考虑“大楼”忽略了“大师”，也不可只考虑“女婿（引进人才）”而忽略了“儿子”，又不可只考虑“硬件建设”而忽略了“软件建设”和关注民生，更不可只考虑“超常规发展”而忽略了“可持续发展”。北京师范大学原校长钟秉林指出：“光有钱是堆不出好学校的，教育有着自己的属性和特征，它需要长期积累才能看到改变。经费充足、规划得当，可以让一所学校的硬件设施很快改头换面；正确的思路和管理，也能让一所学校在3—5年间变得井井有条。但是，软硬件条件的改善还不足以办好学校，文化底蕴、办学传统、校风学风和学术品位需要几十年的时间积淀，优秀的教师队伍也需要长期建设。”解决优质的教育资源短缺问题，需要相当长的时间（刘西，2011）。

实现高校预算管理战略目标必须“舍得”，即有“舍”才有“得”。刘献君（2006）指出：“舍弃是战略的精髓。”他还举例说：“美国斯坦福大学曾打算建立建筑学院，但建设建筑学院需要同时发展建筑学、土木工程等4个专业，这些须有很大的投入，而且，当时美国建筑行业的就业情况并不理想，同时该大学附近的加州伯克利大学已经有一个相当好的建筑学院。经过综合考虑后，斯坦福大学决定取消这个计划，从而保证了重点学科的发展。又如，美国卡内基—梅隆大学认为，在21世纪，生物技术非常重要，要成为世界一流大学，必须发展生物学，但他们放弃了建设一个医学院的设想，因为建医学院工程太大，花费太高。后来他们决定借用附近匹兹堡大学的医学院来发展自己的生命学科。在国内，也不乏这方面的成功范例。例如电子科技大学在全国办综合性大学的热潮中，他们始终抓住电子信息学科不放，舍弃其他一些学科，将学校发展定位为‘在电子信息领域具有世界先进水平的一流大学，使学校取得了长足的发展。中国地质大学近几年在发展定位中，始终牢牢抓住地学学科不放，集中力量发展地学学科，而且其他一些学科也要紧紧依托地学来发展，因而学校发展迅速，争得了国家重点实验室、国家创新团队，院士人数也在不断增加。1999年9月，笔者在美国旧金山和曾任加州伯克利大学校长的田长霖院士讨论高等教育问题，他十分强调通过资源配置来发展学科。他说，我在美国当大学校长，也不可能下命令去砍掉某一个学科。我的办法是，对需要发展的优势学科，每年增加3%的经费预算，对希望砍掉的学科，每年减少3%的经费预算，让他们自己觉得无法办下去，自动提出撤消这个学科。”在“第一届中外大学校长论坛”上，朱清时认为：“创建世界一流大学，经费投入很重要，但这笔钱如何分配更重要，如何做到‘有所为有所不为？就是把钱集中用在建设一流学科上，将‘211工程等科研上的几股力量整合起来，共建‘理化科学中心。初创阶段，有的教师指责这是‘一种类似炒股的学术路线，但如今中心已攻克了许多世界难题，大家也统一了思想：在经费不足的情况下，必须选准突破口，集中人力财力在重点领域有所突破。打好‘成本与效益的算盘，是校长们必修的功课。”

3.大学校长应在预算执行中起主导作用

执行是战略层面的问题。拉里·博西迪等（2011）指出：“许多人认为执行是一种过于细节性的工作，企业领导者一般是不屑为之的。而我要在这里明确指出，这种观点是错误的。事实恰恰相反，执行应当是一名领导者最重要的工作。”因此，他们指出：“所有伟大的领导者都需要有一种执行的本能。”保罗·托马斯等（2003）也认为执行是“领导者的第一任务”。他们还强调：“领导者必须亲自参与。”笔者研究发现，CEO称为首席执行官；小公司不设董事会由执行董事一个人全权代理，相当于董事会的权利，是公司的法人代表和最高管理者；大学设立执行院长主持学院工作，因此，领导者的首要任务是亲自推动执行。但大学校长往往忽略执行，甚至不顾预算的严肃性随意调整预算。

（四）大学校长在支出管理中的角色

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十九条指出：“建立事权和支出责任相适应的制度。”周艳（2004）报道：“降低成本提高效益。不管是国外的牛津、剑桥、哈佛，还是中国的北大、清华，在市场经济条件下的大学管理中，如何有效地降低成本和提高效益同样至关重要。耶鲁大学校长莱温说，‘大学是一项公益性的事业，我们可以不要盈利，但是也不能亏本。中山大学黄达人校长的观点更鲜明，他说，‘成本意识和效率观念应该贯穿大学管理的始终。一直以来，中国大学对政府的依赖性很强，但政府的财力毕竟有限，这一点各国的情况基本是一样的。因此怎样节约成本是大学经营过程中的一个重要方面。黄达人说，‘中山大学首先制定了预算的原则，量力而为、量入为出，勤俭节约、开源节流，有所为，有所不为；其次，在某些建设过程中，尽量实现资源共享以节约成本。……降低成本了，效益也要跟上去，但提高效益的关键问题还是资源配置。中外大学校长们在对话中也表示实现资源的优化配置会收到事半功倍的效果。资金应重点用在提高师资力量和加强学科建设上，精简人员，同时克服管理中大手大脚的习惯。这样可以加快科研成果的转化进度，从而获得收入。一所大学管理得好坏取决于经营是否恰当，尽管学校不同于公司，但同样要靠经营来运作，学校的大环境好了，优秀的师资会来，一流的人才会来，社会的赞助也会源源不断，最终才能持续发展。”黄达人教授在第二届中外大学校长论坛上作的题为“中国大学管理的成本与效率”的演讲指出：“在市场经济条件下如何有效地降低成本和提高效率，是目前中国大学管理体制改革过程中亟待解决而又容易被忽略的问题。从某种意义上说，成本意识和效率观念应该贯穿于中国大学管理体制改革的始终。”围绕这一中心观点，黄达人教授从以下方面展开了阐述。（1）大学管理需要引进经营理念；（2）大学管理需要树立成本意识；（3）大学管理中必须强化效率观念；（4）探索基于成本与效率的大学管理新模式。高校浪费很多，控制成本和节支的渠道也很多，有些高校贪大求洋，铺张浪费，比阔气，讲排场，大到基本建设工程的豪华景点、大型设备重复采购及利用率低等，中到豪华办公室装修、豪华公务用车、公款消费等，小到节水、节电、节办公用纸等。总之，构建节约型学校的路还很长。

四、大学应设总会计师协助校长理财

（一）中国大学校长首务当科学家，可委托总会计师协助理财

武汉大学前校长刘道玉指出，中国的大学校长“既要保住博士帽，也要保住乌纱帽”。2005年7月的一项调查结果很能说明问题。有69.87%的受访者认为当下中国大学校长的总体形象更接近官员，认为更接近教育家的则不过6.54%，认为更接近专家学者的也不过9.98%。公众推崇的大学校长皆为蔡元培等先辈，无一人是当下的（施平，2005）。因此，我国大学的校长，虽然在校（院）长经济责任制中负首要责任，但他们首先要做科学家（学者），要有国家级的课题和奖项，要当博导和院士，这样就可当官。在管理学校方面也是抓学科建设、抓科研，工作重心不在经济责任制方面。中国大学再不设总会计师，校（院）长承担的经济责任制风险很大。

校长不亲自抓财务设一位主管财务副校长可否？也不行！陈伟光（2006）指出：“总会计师与主管财务副校长在行使财务管理的分工上具有共同点，但在其职能所处的地位上、执行职能的权威性和在职能涉及的范围上有很大的不同。比如，总会计师要对学校的所有资产安全、保值或增值全面负责，要对经济活动的重大事项提出权威性的决策建议，而主管财务的副校长可以按不全面的分工只承担所分工的部分责任。不全面的分工是指副校长可能只管事业性经费，基建财务可以不管；或可能只管投资学校收益部分，而不管投资；或只管钱，不管物。在学校的经济决策中，作为副校长（即使是校长管财务），同其他副校长一样，发表的建议可以不具权威性。而总会计师，从专业的角度发表的建议就应具权威性。总会计师的职能对全校的经济、财务管理要全面负责，从这方面讲，职能涉及的范围必须要大，要全，但又是专一的，不像校长可以既管财务，又管办公室，或又管后勤，不少还从事教学工作。综上所述，高校有必要设置总会计师。”

（二）公办高等学校总会计师由政府委派

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十八条规定：“公办高等学校总会计师由政府委派。”《高等学校总会计师管理办法》第七条规定：“总会计师由学校主管部门负责选聘、委派。”笔者曾专门阐述过公办高等学校总会计师由政府委派的问题（乔春华，2011）。

国外对财务长的任命高于其他副校长。复旦大学原校长、曾任英国诺丁汉大学校长的杨福家指出：“校长有权力任命副校长，但是有两个人不能任命：财务长和教务长。执行校长是校委会选举的，财务长也是由校务委员选举的，然后推荐给校董会任命。还有管教学质量控制的教务长也是校务委员会选举的。……质量控制不在校长手里，财务权也不在校长手里。不像内地大学的财务长，如果不听党委书记或校长的话，马上就会被换掉。可是在诺丁汉大学，财务长工资很高，依法办事，只要他不违法，校长拿他没办法，因为他对校务委员会负责。教务长也是如此。哪像我们这里，一切都掌握在一个人手里，尤其是财务都捏在手中，权力集中，当然容易滋生腐败。”（马国川，2010） ●

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