公安机关悬赏行为规制完善论

张勇

摘要：在现实社会生活中，公安机关为有效的破获案件或追缉犯罪嫌疑人，会向社会公众发布悬赏通告。但是，破获案件后如果提供有效线索的是若干人，那么奖金如何分配，按何种标准分配以及分配范围的大小，就成了人们最关心的问题。而且奖金来源，资金保障，线索有效性的判断，提供者的救济能否及途径等问题也令人关注。

关键词：悬赏通告；悬赏行为；权利救济

一、 公安机关悬赏行为概念考鉴

关于悬赏，中国古来有之。汉朝的陆贾《新语·道基》就有记载皋陶立狱制罪，悬赏设罚。宋朝欧阳修的《论捕盗赏罚札子》中也记载有大臣建议为捕盗贼必须特示旌酬以行激励，苟或未能者，犹须悬赏以待之。悬赏通告由中心词“通告”和限定词“悬赏”组合而成。悬赏，语出自《盐铁论·除狭》的“悬赏以待功，序爵以俟员①。”辞海注解为：“出具赏格，招人应征”。悬赏一词在《现代汉语词典》中的解释是“用出钱等奖赏的办法公开征求别人帮忙做某事。对于通告一词的含义，2001年1月实行的国务院《国家行政机关公文处理办法》认为通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”。故而可以理解为普遍告知的文告。是行政机关公文的一种。因此本文将悬赏通告认为是由行政机关颁布的一种以金钱等奖赏形式为内容，以期达到发文机关行政业务目的的行政公文。公安机关颁布的悬赏通告即是由公安机关颁布的一种以金钱等奖赏形式为内容，以期达到公安机关行政业务目的的行政公文。公安机关悬赏行为是指公安机关依法颁布悬赏通告以期实现其业务目的的行政行为。

二、 我国公安机关悬赏行为规制现状述

第一，法律规定笼统模糊，缺乏现实可操作性。首先，在中国现行的部门法律文件中没有对发布悬赏的具体情节标准进行明确的文字规定，仅在1998年施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》中有一条条文进行规定。这个规定是悬赏通告作为公安机关办案的一个重要手段方法措施首次见诸法律法规性文件。但是规定对何种程度能称为“重大犯罪线索”，何时才是“必要时”并没有作出具体的规定。很显然，这只是原则性的规定。而从当前我国办案的现实实践来看，公安机关使用悬赏通告时带有一定程度的随意性，有的地方遵循的原则是涉及命案才通过悬赏的方式向社会发布，有的地方的规定却是有重大社会影响的案件才能运用。这样的笼统又模糊的规定不利于提高公安机关破获案件的效率以及侦查破案能力，也可能造成社会资源的浪费。而在国外其他国家，悬赏的条件通常较明确清晰，比如美国的“正义赏金项目”主要奖励提供毒贩信息的举报者，而历史上所遗留下来的案件则是澳警方设立悬赏的主要范围。

第二，关于悬赏的数额没有一致且明白确定的标准。悬赏通告这一形式通过满足人类内心趋利的本性达到公安机关的业务目的，而且悬赏数额的多少在某种程度上体现的是办案机关的诚意程度，但在具体不同条件下该数额应是多少在法律文件中未进行明白确定的规定。由于现实生活中案件具有复杂多样性，即使性质相同的案件，由于案发的地域、时间、社会敏感度、影响范围、当地经济状况等的不同导致赏金数额往往会产生很大差别。这就造成在现实中，悬赏机关开出的悬赏数额和条件比较模糊抽象。如果，提供者认为自己已经达到了悬赏通告中的条件，而公安机关却认为没有达到，由此产生相对人对公安机关的怀疑心理，也会对公安机关的公信力产生消极影响。

第三，奖金分配没有一致的标准，难以服人。资金分配标准、分配方式以及分配程序的含糊不清会导致许多问题。尤其是提供线索的行为人为复杂多人，其所提供的线索对于缉拿凶犯、定位凶犯都起到一定有效作用的情形下，如何分配奖金以示对线索提供者进行按功行赏就会显得突出重要，而这些问题在中国当前的法律规定中却无律可依。如此一来，分歧自然容易产生。如果有清晰的制度，案件协助者便可在悬赏通告中准确明了的获知具体行为与相对应奖金的数额，如在仅提供线索，仅参与抓人，提供线索后又参与抓人，以及直接抓获后扭送公安机关等等不同情况下，严格依制度分配奖金，则规清民和。

第四，对于行政机关的违约责任规定不明。根据悬赏行为的性质，悬赏其实是行政机关向社会上不特定主体作出的单方行政法律行为，只要相对人符合悬赏通告中的条件，公安机关就应对付奖励。否则，就要承担相应的责任。然而，现实中政机关违约后该承担何种违约责任，如何承担违约责任。举报人该如何寻求权利救济，仍是空白。

三、 对公安机关悬赏行为规制浅见

（一）悬赏通告发布主体。发布悬赏通告的主体。在我国，规定明确发布悬赏通告的公安机关的级别，可以防止悬赏应用肆意化和地区化的上佳之选。应避免私人发布悬赏广告导致的侵权，明令禁止公安侦查机关以外的任何团体、个体发布悬赏通告。

（二）悬赏行为的启动和审批程序。在法律上应具体规定悬赏通告的启动标准。在普遍认知中，悬赏通告应适用于手段残忍、情节恶劣、社会危害性较大的案件，或者现场痕迹、物证及其他相关线索较少，短期侦破困难的案件。同时规定及时有效的审批程序，规范悬赏通告的发布条件和应用范围，以防止悬赏通告的泛用和滥用。

（三）奖金的来源 。关于赏金的来源，中央政法机关可以设立全国专门性的悬赏基金，并授权公安部进行统一管理，以使专门款项专项使用。此项基金可以由三部分构成： 国家国库专门拨款、公安机关自筹款项、以及有关当事人和社会各界的捐赠钱财。但是，相关案件发布悬赏通告与否，应与案件受害人有无捐款以及捐款数额无任何关系，因为用于悬赏奖金的专项基金的使用必须符合法律规定。

（四）奖金设置的标准。关于悬赏通告中奖金设置标准，一是按照各地经济水平，依据A级通缉令和B级通缉令的不同分别划分不同奖金幅度。二是对针对不同性质的案件，如危害人身类、财产类等，分别按照一定的客观标准，再划分赏金幅度。三是综合现有线索的数量以及预估具体案件侦破的难易程度最后确定奖金数额。

（五）提供線索者的行政诉讼程序性救济。公安机关悬赏行为的目的能否实现完全取决于潜在知情者的对线索的提供。而线索的提供者相对于公安机关在地位上有一定的不对等性，需要给与重视和保护。因此，在相关法律尚未规定相关事项的情况下，实践中暂时可采取目的解释和限制解释的方法，将悬赏行为排除在侦查行为的范围之外，给予相对人行政诉讼程序性救济。因此，线索提供者可先向公安机关提出支付奖金的请求，在公安机关拒绝支付奖金或在合理期间内未予以答复或者提供者依然对奖金分配有异议时，就可以向法院提起行政诉讼维护自己的合法权益。

公安机关的悬赏行为主要是为了通过一种奖励机制来激励社会公众提供对侦破案件，抓获犯罪嫌疑人有效的线索，以达到其可以尽快破案，维护社会稳定秩序的目的。但是，如果悬赏行为没有得到很好的规制，难免会刺伤公众协助破案的积极性，也不利于公安机关树立良好的公众形象。故，对公安机关悬赏行为的规制有巨大现实需求性。（作者单位：天津商业大学法学院）

参考文献：

[1]王伯琦.民法债篇总论[M].台北：国立编译馆，1986.30.

[2]陈小君.合同法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.40.

[3]王利明.崔建远.合同法新论：总则[M].北京：中国政法大学出版社，2000.143.

[4]倪洪涛.公安机关的“悬赏”具有可诉性[N].检察日报，2006-06-29003.

注解：

①悬赏以待功，序爵以俟员：张榜悬赏等待有功的人领取，设立官位等待有才德的人就任。