生态旅游开发中湿地生态补偿法律制度探索

陈萍

摘要：玛曲湿地是青藏高原湿地面积较大、特征明显、最原始、最具代表性的高寒沼泽湿地，也是世界上保存最完整的湿地之一。同时，玛曲湿地风景优美，适合开发旅游资源。生态旅游强调的是对自然景观的保护，是可持续发展的旅游。本文以玛曲湿地为例，初步探讨了生态旅游资源开发中湿地生态补偿制度。

关键词：瑪曲湿地；生态补偿；生态旅游

一、玛曲湿地概况

湿地具有调蓄洪水、调节气候、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等多种生态功能。因此，又被称为“地球之肾”、“天然水库”、“天然物种库”。保护湿地是世界上许多国家环境保护的重要工作。

玛曲湿地位于青藏高原东部的甘肃省甘南藏族自治州玛曲县境内，海拔3300—4700米，总面积562.5万亩，是青藏高原湿地面积较大、特征明显、最原始、最具代表性的高寒沼泽湿地。湿地以淡水沼泽和湖泊为主，也有河流和草甸湿地。是黄河重要的水源补给区，也是世界上保存最完整的湿地之一，被誉为“黄河之肾”，是名副其实的“高原水塔”、“黄河蓄水池”。但同时，由于地处高寒地区其生态环境也十分脆弱。近年来，随着环保意识的提高，人们越来越意识到保护湿地的重要性。但是玛曲作为一个以藏族为主要人口的纯畜牧业县，仍然面临着过度放牧、湿地生态退化、草原鼠害等环境问题。

二、玛曲湿地生态补偿制度困境及发展生态旅游的必要性

（一）玛曲湿地生态补偿制度困境

1、补偿资金不足

玛曲湿地现已建立了黄河首曲自然保护区，但由于首曲自然保护区仅属于省级湿地自然保护区，而非国家级保护区。也就意味着玛曲湿地的生态补偿资金主要来源于省级政府财政转移支付，难以获得中央财政支持。而甘肃作为西部经济不发达地区，地方政府财政资金紧张。因此，生态补偿项目面临着缺乏支持，资金投入不足的局面。

2、补偿范围过窄

根据《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》第四条规定：补助资金主要用于监测、监控设施维护和设备购置支出、退化湿地恢复支出、管护支出。其补偿内容主要是对湿地自身进行补偿，主要目的是为了恢复湿地生态功能和对湿地保护机构的资金支持。并未涵盖对禁牧或生态移民、转产的补偿。而玛曲湿地现在面临的首要环境问题就是由于过度放牧造成的。也就是说如果无法获得禁牧和移民转产的补偿，玛曲湿地的生态问题难以得到根本解决。

（二）玛曲湿地发展生态旅游的必要性

1、生态旅游是一种可持续发展的旅游

生态旅游这一概念最早于1983年由世界自然保护联盟提出，1993年国际生态旅游协会将其定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。因此，生态旅游强调的是对自然环境的保护。是一种可持续发展的旅游，而不是对旅游资源的无限度开发。考虑到地方政府GDP的压力、保障牧民生活质量以及玛曲地区生态脆弱，旅游业作为“无烟工业”一方面可以提供更多工作机会，实现牧民转产、减少载畜量，同时又可以保障牧民生活质量。

2、发展生态旅游可以扩大生态补偿的资金来源

根据《甘肃省湿地保护条例》第十六条规定湿地及湿地保护区的建设、保护和管理经费来源于国家和地方政府投入的资金、引进的资金、国内外组织和个人的捐赠、依法收取的保护管理费、其它收入。玛曲湿地在面临着难以获得中央财政支持，地方财政支持有限情况下发展生态旅游引进资金。

三、玛曲湿地生态旅游开发中生态补偿制度完善对策

（一）制定生态旅游法规、完善生态补偿法律制度

1、制定生态旅游法规

生态旅游是一种可持续发展的旅游方式，强调人与自然的和谐相处。发展生态旅游一定要充分考虑旅游地的环境承载力，不能一味强调经济增长，而以牺牲环境为代价。因此，制定相应的法律法规及旅游发展规划，重大项目要实施环境影响评价制度。从而，全面促进玛曲湿地生态旅游和环境保护的协调平衡发展。

2、制定地方性生态补偿条例

制定地方性的生态补偿条例，确定补偿主体及资金来源、补偿的方式和补偿标准。甘肃目前没有地方性的生态补偿条例，目前的湿地补偿范围也主要用于湿地恢复、清淤，生态补水，湿地监控，补偿范围过窄。通过发展生态旅游增加地方政府财政收入，从而增加补偿资金投入。同时，也引进新的补偿主体——市场，发挥市场调节机制。笔者期待，新制定的湿地生态补偿条例可以扩宽生态补偿主体；增加生态补偿的范围，对由于禁牧、生态移民或牧民转产造成的损失予以补偿；同时也要明确补偿标准。

（二）建立旅游社区共管制度

社区共管是一种新的旅游管理模式，通过建立社区共管制度，可以维护旅游地社区原居民的合法权益。通过社区参与，居民可以随时了解到当地旅游资源开发、使用情况，并发表意见，参与问题解决。这一制度确保了当地居民的知情权与参与权，维护了当地居民的合法权益。同时，也明确了生态旅游活动参与主体的权利和义务，增强自觉性，从而促进生态补偿制度完善。

（三）加强环境保护宣传教育，提倡公众参与

玛曲湿地的环境保护不能仅仅依靠当地环境保护部门和湿地主管部门，必须发动群众参与。因此要加强对群众的环保宣传教育，提高群众的环保意识。不仅要提高玛曲原居民的环保意识，也要提高旅游资源开发者和游客的环保意识。发动公众参与到玛曲湿地环境保护的方方面面，不仅包括环境保护本身，也包括对湿地保护部门执法工作的监督和对环保资金的使用、透明度进行监督。（作者单位：西北民族大学法学院）

本项目受到中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目题目《关于湿地旅游资源开发与生态补偿法律制度研究——以玛曲湿地为例》，项目编号YXM2014006

参考文献：

[1]张理英，薛跃规.生态旅游开发中生态补偿机制初探——阳朔龙颈河案例研究[J].桂林旅游高等专科学校学报.2007，（18）：231-234.

[2]刘燕.西部地区生态建设补偿机制及配套政策研究[M].北京：科学出版社，2010.