集体土地流转与优化利用格局的双赢探讨

张平

摘 要：集体土地使用权的流转可以给农民带来可观的收入，为当地土地开发和建设带来一定的经济动力，创造经济效益；但也可能造成对基本的耕地面积难以维护，土地格局利用不合理造成的资源浪费，以及过度的开发强度对自然环境造成影响。因此，应平衡两者之间的关系，加强监管力度，构筑双赢局面。

关键词：优化土地利用格局；集体土地使用权流转；双赢

1 我国现有集体土地使用权流转的障碍和不足

一般认为，集体土地使用权流转指的是土地使用者之间的流转关系，应当建立在使用权与所有权已经分割的基础上。未割裂使用权与所有权的土地不能按照使用权流转的规则进行，应当遵守其本身转让的条件和要求。

我国现行集体土地使用权流转存在产权主体不明确，农村大量土地仍无完成登记、确权、颁证等程序；在流转过程中，政府缺乏监管力度，导致在流转过程中没有详尽、合法的程序进行。

第一，确认产权归属是土地使用权流转的基础和必须。由于集体建设用地使用权流转的主体应为土地的使用者而非所有者，但我国《土地管理法》第十条并无明确规定集体土地使用权的主体和范围。因此，我国集体土地使用权的主体是抽象的、模糊的。造成在集体土地使用权流转问题上，主体难以确定，导致在法律上权利主体对象难以认定，一方面给使用权流转造成障碍，另一方面则埋下非法转让、随意占用和出租等祸根。

第二，缺乏政府监管力度，任由市场调解配置，将造成严重后果。集体土地使用权流转的目的在于优化利用土地资源，但目前现状却违背了初衷。首先，在市场经济的冲击下，农民种田的积极性不高，再加上土地的流转带来不少的经济收入，许多农民选择了出让耕地受益，经常出现占用、出租、转让等用于非农建设的土地问题，也就导致了基本的耕地面积难以维护；其次，流转后的土地开发对于当地农村的经济产生动力，由于政府缺乏一定的行政干预，经常造成土地的过度开发或者结构的重复利用。这都是土地资源的浪费，目前现有的集体土地使用权流转大部分都属于低利用率的资源使用。所以，这看似“一举两得”的土地流转情况，实际上却是“得不偿失”的后果。

2 我国土地利用格局的现状和不足

经过多年的改革探索，我国农村土地制度总体上形成了，以土地集体所有、家庭承包经营、承包权、允许合法流转的土地管理制度。但随着农村人口大量的流动，原有的分配格局明显跟不上现实的步伐，出现有人无地、人多地少等现象。

合理规划利用土地，推进生态文明的建设是十八大会议上的重要内容。大会上指出“国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土”，这是对我国土地利用规划的美好展望。但回归现实，人地矛盾不断激化，毁林开荒导致的水土流失、土地荒漠化等生态问题屡见不鲜，随意占用、非法转让等问题更甚。

我国实行集体土地使用权流转的主要目的是通过市场资源的配置，提高土地的利用率，从而保障农民的权益。但是实际操作中，土地的利用格局却缺乏干预，导致农村土地在城镇化、城市化的道路上利用率低和资源浪费。

根据《土地管理法》第十九条的规定，土地利用总体规划在编制上具有非常明确的原则，其中包括提高土地利用率和统筹安排各类、各区域用地。从上述可知我国目前在土地利用格局中真正欠缺的是实施，缺乏民众的监督，而非仅仅是立法。

3 解决现存问题，实现双赢

根据目前的集体土地使用权流转的情况看来，仅仅依靠市场经济调节是不够的，务必需要一定的行政干预以及政府监管和政府服务。通过集体土地使用权流转保障土地的开发利用，创造经济效益，同时也要控制适量开发，避免重复的空间格局，节省土地资源，保护生态环境，因此，相应的土地政策和改革务必再度提上议程，避免如今土地使用权流转出现灰色地带再度发生。

3.1 明确土地产权的归属和划分

涉及集体土地使用权流转，必须清楚划分产权归属，否则将造成权利义务主体不明确，导致非法转让、随意占用等问题的发生，同时给部分农民权益造成损害。产权划分时，不仅要对土地的产权归属划分清晰，也要对同一块土地的所有权与使用权划分清晰。大力推进农村集体土地所有权证书登记，在确立土地所有权的基础上再进行使用权的划分、确认，实现“有地可耕、依法使用”。

农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证，包括集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证覆盖的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。政府主管部门要认真做好“三权”的确权登记发证工作，有效的保障农民集体的权益。

我国2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，为完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证做了进一步的推动。在建立农村产权流转、交易市场设置也做了进一步的说明，表明政府对于农村产权流转加强了行政上的干预，对于土地格局的规划利用和土地权利的登记起到了推进作用。

3.2 优化利用格局与个人自由意志

在集体土地使用权流转有法可依的前提下，流转双方可凭自由意志转让。签订的书面买卖合同必须本着双方平等协商、意思自治的原则，须有明确的权利义务要求。在尊重买卖双方权利主体的同时，土地管理部门在搞好产权登记的过程中，应当发挥土地利用规划的服务与建议。

以个人自由意志为基础的集体土地权利流转，可以选择根据自身情况制定不同的流转程序，包括农户委托集体流转、抛荒耕地的流转等。在商谈、签订合同时或正式流转时需要政府进行一定的审查、把关、监督，保证程序合法、合理、规范，保障农民切身利益。

农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。依据我国《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。严格遵守《土地管理法》，发挥规划作用。以集体建设用地使用权流转为例，建议使用权流转前，向土地管理部门提交相应的规划方案，土地管理部门发挥自身的作用，对于构造重复和多余的规划，提出专业的建议。

3.3 生态文明建设与农村经济综合决策

十八大报告中，大力推进生态文明建设，提出了“给自然留下更多的修复空间”以及“给农业留下更多的良田”。意思是指，我国目前的土地政策不再是一味地为扩大农耕面积而开垦荒地，而是在保障生态环境的适度开发中，提高土地的利用率而提高农耕产量。为保障农耕用地的面积，根据我国《土地管理法》对耕地的保护政策，需要严格控制耕地转为非耕地。要保障经济发展所需的建设用地，还要防止过度开发可能带来的生态问题。因此，土地利用规划与区域建设开发务必需要专业的项目评价部门进行鉴定，提供能够和谐平衡发展的研究性报告，为建立和谐生态环境和拉动农村经济建设作出平衡的决策。

4 结语

随着我国经济日益快速增长，土地资源显得弥足珍贵，但同时，农民涌入城市就业，农村中出现了大量的弃耕、撂荒等闲置的土地。因此，当地政府对于当地弃耕、撂荒等浪费土地资源的行为，应当做出定期合法的监督与管理，鼓励更多的承包户或农民个体户重新参与到农业生产活动中；另外，政府真正建立起合理、合法、科学的集体土地使用权流转的制度，并且民众参与监督，管理部门实施到位，才能够真正优化利用土地格局，实现双赢。同时，政府应进一步完善流转后的工作，加快城市（镇）发展进程，努力发展二、三产业，集中为解决农村劳动力就近、就地转移创造条件，解决非农就业问题，带动农村经济的可持续发展。

参考文献

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