高校科研项目经费审计与监督改进分析

□林国平(浙江农林大学暨阳学院 浙江诸暨311800)

近年来，我国科研项目经费投入不断加大，全社会经费投入2012年起突破万亿元大关，并呈逐年上升趋势；与此同时，也不断曝出科研项目经费腐败漏洞，如使用虚假的票据或合同等方式挪用、贪污大量科研经费的专家学者不在少数，全国科研项目经费大概只有40%是真正用于科技研发的，60%都用于开会、出差等。高等学校作为科学研究中的一个重要主体，对于如何加强科研项目经费的管理，完善审计与监督，落实科研经费阳光使用和信息公开等，需要作更多的思考和探索。

一、高校科研项目经费审计与监督现状

根据科研经费归口管理部门及高校内部相关规定，一般高校由科研管理处（部门）、财务处（部门）、审计处（部门）等组成科研经费相关管理部门，而科研经费的审计工作，一般根据项目类型、性质等分为相关部门决算会签、审计部门内部审计、委托社会中介审计等方式。（1）相关部门决算会签。此类审计主要是指按照相关经费管理规定，经计财处、审计处、科技处等部门会签后出具经费决算报告，主要适用于一般及以下小额项目。（2）审计部门内部审计。此类审计由科技处向审计处出具审计委托书，审计处根据审计委托书，开展科研项目经费审计工作，出具内部审计报告，或审计处认为有必要直接根据科研项目经费审计立项开展的科研项目经费审计，主要适用于中等及相关额度项目。（3）委托社会中介审计。此类审计是指科研项目在结题验收之前，按照经费主管部门的要求或审计处的安排，委托社会中介机构对其进行审计，主要适用于重大或重点项目等。

为进一步加强科研经费使用的监督，保障科研经费规范合理使用，提高使用绩效，全国各级部门不断出台科研经费使用监督相关政策规定，如浙江省2012年底出台的《浙江省科研经费使用信息公开办法》（以下简称 《信息公开办法》）明确指出：“各项目承担单位是科研经费使用和管理的责任主体，建立和完善科研项目经费使用的信息公开制度，把信息公开作为科研经费使用管理内部控制和监督约束的重要措施。各级财政资助立项的项目科研经费即纵向项目使用信息公开包括立项信息公开、过程信息公开和结题验收信息公开三个环节，并分别规定在不同的时间及时进行公开，企事业单位委托的项目科研经费即横向项目使用信息公开应参照财政资助立项项目执行，公开内容具体按项目合同执行”。2013年初浙江省教育厅发文要求各高校严格执行 《信息公开办法》，做好包括学校纵向项目和横向项目的信息公开工作，并在各高校门户网站上每年1月、7月集中公开2次，并对公开内容制定了统一的 《高校科研项目汇总表》和各项目《浙江省高校科研经费使用信息公开一览表》，要求严格按照表格具体内容进行公开等。

二、高校科研项目经费审计与监督中存在的问题

(一)审计部门对于委托社会中介审计项目的管理脱节

如前所述，对于要求委托社会中介审计的项目，主要适用于重大或重点项目，一般由相应的经费主管部门直接负责管理，为了加强管理，经费主管部门通过招投标等方式确定几家入围的社会中介机构，要求项目负责人在结题验收前，选择其中的中介机构进行审计并出具报告，如浙江省科技厅针对重大科技专项（经费50万元以上）等项目，通过招投标的方式在全省各地确定十几家入围的会计师事务所，要求项目负责人选择其中的一家事务所对其项目出具审计报告，优点是便于分散管理，简化流程；然而对于高校内部管理部门而言，科研管理处负责前期项目的申报和立项，财务处负责科研项目的经费使用管理，审计处除做好科研项目经费类型的审计相关规章制度外，项目前期或结题验收环节的审计基本没有参与或者较少参与，而是直接由项目负责人联系会计师事务所实施审计工作，项目有关的结题验收情况或审计报告也直接提交给经费主管部门，那么对于学校而言，重大或重点科研项目发展过程中存在的问题可能就没有很细致的掌握，而省级经费主管部门也不可能再统一地向学校反馈所有项目的情况，因为有些项目就算通过验收但还是存在一些问题，而一旦较多项目累积起来就成为学校比较普遍的共性问题，审计部门作为学校的“免疫系统”，此时如果没有很好地解决累积的问题，就易造成管理的严重脱节。

(二)高校科研经费内部审计独立性和审计范围受限

当前高校科研经费发展和管理过程中，项目负责人在申报前期随意拼凑项目的预算或者对项目预算没有进行充分的预算分析和论证的现象比较普遍，预算具有很大的片面性和随意性，科研处、财务处等管理部门基本没有参与，导致项目执行过程中严重偏离预算，需要调整，甚至是在项目结题验收或审计时才发现实际支出与预算偏离很大，而学校普遍都存在着“重申报、重立项”的现象，再加上审计部门作为学校内部的管理部门，其独立性受到较大的限制，并且对于项目的事前事中审计并未参与，另外来自于企事业单位的横向科研经费，由于其经费管理没有纵向科研经费那么多限制，实际上针对横向科研项目经费管理的规章制度也很少，这就造成了这类经费基本没有审计或零星抽查审计，审计范围受到很大的限制，为了使项目能顺利通过验收，学校一般采取默许的态度，忽视了项目的过程管理和审计质量。

(三)过于强调科研项目经费效益审计，但质量不高

科研项目经费涉及众多领域，专业性极强，产生的效益各不相同，效益的评价标准也是繁杂多样。目前高校内部审计部门对于科研项目经费效益审计的专业人员配备远远不够，有些单位配备的审计人员只能完成基本的财务收支审计工作，人员较少且知识结构单一，有些还是与纪检、财务等部门合署办公，审计人员的专业胜任能力和独立性无法满足效益审计项目的需要，审计质量也就无法保证。同时科研项目经费效益审计是政府部门、高校自身及社会各层面普遍关注的问题，然而对于开展科研项目需要实现的效益或者达到的目标而言，最熟悉、最了解、最需要的应该是科研项目经费主管单位，所以应在提供项目申请前就要落实具体的指标和依据、具体的应用价值等，而不是目前普遍的以论文数量等方式来界定，而且在目前高校内审人员尚无法满足审计质量的前提下，不应过于强调实施科研项目经费效益审计。

(四)科研项目经费使用信息公开内容和要求过于笼统

根据《信息公开办法》及相关通知规定：“信息公开主要内容包括：项目名称、项目实施期限、项目负责人和课题组成员、经费到位情况、相关预算科目支出等，预算支出科目包括：设备费、材料费、测试化验加工费、差旅费、会议费、劳务费、专家咨询费等”。目前，各级各类科研项目经费预算条目不尽相同，科研项目预算条目与财务核算经济科目也有很大区别，但在要求中却只能按信息公开一览表统一填写，而且科研项目预算条目与财务核算经济科目的对应与匹配并未出台说明细则，那么公开的具体科目将变得不尽科学合理，甚至造成很多困惑；另外，横向科研项目经费公开内容具体按项目合同执行，这意味着公开的内容和条目将更加繁杂多样，很多内容和条目将无法在表格中公开显示出来；同时规定所有项目不限金额、不限类型、不限性质等都要公开，这将给科研项目承担单位和项目负责人带来巨大的工作量，但效果却不明显。

三、高校科研项目经费审计与监督改进建议

(一)建立专门针对科研项目经费管理的财务、会计、审计制度，推进科研管理体制改革

虽然各级政府部门和高校大都制定了相关的科研经费财务、会计、审计等管理制度，但因各种情况无法得到有效执行，可以说目前我国还没有专门针对科研项目经费管理的财务、会计、审计制度，这一管理真空给科研项目经费管理带来了不少难题。因此，建立专门针对科研项目经费管理的财务、会计、审计制度很有必要。应抓住当前政府职能转变、简政放权的契机，及时对科研管理体制进行改革，改善科研项目经费乱象，推进科研管理去行政化，政府部门从根本上转变管理方式，行政评价让位于学术评价，通过建立学术共同体等方式，实行基于以学术为本的管理和评价机制。根据党的十八届三中全会精神，在科研规划发展中，由政府主导创新转变为由企业、市场推动创新；在科研管理评价体系中，将以论文、专利的数量转变为以学术研究成果的原创价值和应用价值为评价指标，积极引导和规范效益评价标准，关注真正的学术价值和转化成果。

(二)改进高校科研项目经费管理工作机制

高校内部管理部门应建立科研项目经费管理工作联动机制，如在科研项目申报前期，财务处、审计处等部门应积极引导项目负责人合理分析论证和科学安排科研项目预算工作，防止项目预算安排的随意性；科研项目立项安排时，财务部门应做好财务系统中科研项目预算条目与会计核算经济科目的分配工作，通过现代化的手段从源头上严格控制预算经费的使用，并建立严格的预算调整审批程序，避免随意某个部门的职能越位或职能受限，这样能在很大程度上促进事后审计与监督工作的改进与优化，更加关注容易出问题的关键点位和领域。审计部门应合理利用社会中介的审计力量和成果，在学校委托社会中介审计类型项目的管理中，适当改进工作方式，如在科研项目经费主管部门选定入围的会计师事务所中，根据项目规模和额度合理选择其中的2-3家作为本单位的审计中介，并适当参与或联系选定的会计师事务所，获得相关的审计信息和审计结果，针对审计过程中发现的问题及时进行整理和改进。

(三)改进科研项目经费使用信息公开的方式、内容与要求

加强科研项目经费管理，公开经费信息是发展的主流趋势。针对科研项目经费使用信息公开存在的问题，笔者认为，应改进信息公开的形式，从目前所有项目集中混合公开的模式向按项目类别或者按项目负责人的方式转变，使公开的信息更加直观易查找，能够揭示一个项目多头申报、多渠道获得资金的不良现象等；对于公开的内容和要求，应根据不同类型项目的特点，界定不同的公开内容和要求，或者在符合基本公开内容和要求的前提下，适当放宽公开的内容和要求，而不是目前一刀切地公开所有相同的内容和要求，那样工作量很大而效果却适得其反。