探索县域城乡一体化乡镇建设档案管理新模式

郭重庆

（常熟市城市建设档案馆，江苏常熟，215500）

虞山尚湖

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个核心战略，旨在把城市与乡村作为一个整体统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展等社会事业发展上的一体化，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。档案管理是社会管理的重要工具，同样面临城乡一体化发展的课题。特别在区域发展领先全国的常熟地区，城乡建设发展迅猛，建设档案剧增，县域城乡建设档案与城乡一体化协同发展已然成为档案部门的时代任务。但是由于长期以来，城乡建设档案管理存在二元困局，城乡建设档案管理方式与质量存在巨大差异，因此迫切需要城乡建设档案管理的全面改革和管理新模式的建立。

一、城乡建设档案管理的二元分化困局

21 世纪以来，常熟城乡一体化发展迅猛，城乡建设工程爆炸式增长，建设档案的管理任务与日俱增。

城区建设档案由城市建设档案管理处（城建档案馆）进行管理，建设工程增长带来的档案管理量虽然快速增长，但基本能实现依法管理、科学管理的目标。相比之下，乡镇工程建设总量快速增多，工程建设类型多，工业、民用、市政建设和绿化园林等项目丰富，应归档的基建档案数量迅速积存。以“全国小城镇建设示范镇”——常熟海虞镇为例，乡镇建设资金“十五”投入18991.2 万元，“十一五”投入资金67926.36 万元，“十二五”投入资金232671万元，总量与增速巨大。由于乡镇建设档案管理体制不全，档案监管指导力量不足，档案硬件设施和保管条件落后等诸因素，致使乡镇建设档案管理粗放，并有大量应归档的建设档案积存多年，得不到及时管理。

此外，多轮的乡镇机构改革，乡镇撤并、工程管理与档案工作人员岗位变换、办公场所搬迁，也造成了乡镇建设档案的大量流失、破损。在常熟县域，一方面管理体制健全，业务熟练，设施齐全的城市档案管理机构对城区建设档案依法进行科学管理；但是另一方面，增长后劲十足的乡镇建设档案管理无论是从体制、人员，还是到整理、保管、利用，却与城乡一体化发展需求极不相称。近年来，社会对乡镇建设档案的利用越来越多，各类工程维修、安全检测、纪检案件调查等档案利用频繁，查档困难也成为各个乡镇遇到的共同问题。

在社会发展先进地区的常熟县域，如何解决城区与乡镇建设档案管理的二元分化困局，使城区先进的城建档案管理思想意识、业务技能和管理体制辐射到乡镇，快速提高乡镇建设档案管理水平，已成为一大亟待解决的课题。

二、常熟县域乡镇建设档案城乡一体发展的时代任务

县域城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革。常熟的实践表明，城乡一体化不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。乡镇工程建设是城乡一体化的前沿，其建设档案管理也必须走融合、协调发展之路。解决好城乡建设档案管理的二元分化困局，是档案法治建设和城乡一体化发展必须逾越的坎，是档案人的时代任务。

在法治社会建设的社会背景下，城乡一体化进程中依法治理乡镇建设档案是必由之路。根据《档案法》《城建档案管理规定》等有关规定，乡镇建设档案是城建档案的重要组成部分，必须纳入城建档案管理工作范畴，并接受档案行政主管部门的领导。在城乡一体化发展程度较高的常熟，各乡镇都相继成立了建管所等相关机构，主要承担乡镇建设管理职能，并负责统一管理乡镇建设档案工作。近年来，乡镇档案发展先进地区如江苏常熟市，在各乡镇还成立了乡镇档案馆或综合档案室，负责管理乡镇领域的全部档案。这是落实《苏州市档案条例》，实行乡镇档案法治的重大举措，也是适应城乡一体化发展的档案管理战略。

同时，乡镇建设档案管理也积极转型管理模式，不再单纯由城建部门进行指导，乡镇建设部门管理。在档案行政管理部门的组织协调下，通过细化配套措施，攻克多种制度壁垒，理顺乡镇建设档案的管理环节。建立以档案行政主管部门监管，城建档案管理部门技术业务支持，乡镇档案馆主导管理，乡镇建管部门参与的三级参与共管模式，形成乡镇建设档案纳入到乡镇档案馆的管理领域，建管所定期向乡镇档案馆移交建设档案的运转流程。

三、建立乡镇建设档案管理模式的基本结构及功能

乡镇政府机关是个复杂的综合体。常熟县域乡镇建设档案管理模式结构也是由多元组成，各参与者理清管理机理，构建好管理结构，明晰功能，形成合力。城乡一体化环境下的乡镇建设档案管理模型，坚持了集中统一管理的原则，由档案局统筹规划与监管，城建档案管理部门统一指导，乡镇档案馆统一管理，同时发挥了乡镇建管所专业特长和城建档案系统管理的优势。（见图1）

城乡一体化建设是政府主导型的社会发展模式，乡镇档案管理也是由政府主导规划、组织协调发展，其中包含了重要的乡镇建设档案的管理。在多方参与形成的常熟县域乡镇建设档案管理模式中，档案局作为地方档案行政主管部门，主要负责区域内乡镇档案的规划组织，行使依法监督的职能。对于乡镇建设档案的管理，是通过统筹协调城建档案部门、乡镇建管所、镇档案馆的方式，规范管理制度和业务流程，把乡镇建设档案管理融入到乡镇档案馆的管理体系中。

城建档案部门是一支重要的监管和技术指导专门力量，负责贯彻建设档案的法规、标准，指导乡镇建设的收集、整理、档案利用服务等各项业务工作。城建档案部门从一个地区的建设档案管理宏观视角，考量和规划乡镇建设档案的功能和管理态势，一体化地监管和规划乡镇建设档案工作。并通过城乡建设管理部门的路径，参与乡镇建设档案的监督检查，负责协调乡镇建设档案目标管理的考核等工作。

乡镇档案馆与乡镇建管所同为乡镇政府的内部机构，是具体落实乡镇建设档案的责任机构，分别负责乡镇建设档案管理的不同业务环节。建管所自觉做好城乡一体建设档案的前置管理，控制建设文件材料的形成，及时收集乡镇建设档案，并在城建档案管理部门指导下，按照乡镇建设档案规范要求整理、著录后，移交给乡镇档案馆（综合档案室）入库保管。乡镇档案馆则参与监督指导，按时接收档案，负责档案的保管和利用，形成乡镇建设档案规范化管理链。

四、乡镇建设档案管理新模式创建过程的责任分工与措施

图1 乡镇建设档案宏观管理模型

城乡一体化是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策（制度）上的协调发展。因此，建立城乡一体化的乡镇建设档案管理新模式绝非一蹴而就。要想改变原有乡镇建设档案分散且不规范的管理状态，需要从思想意识、管理方法、档案内涵等方面多措并施，是一个系统工程。

一是档案局统揽全局。适应城乡一体化发展的需求，以建设乡镇档案馆为契机，依法提高乡镇档案的管理体制、物质条件、档案实体等综合管理水平。重点是做大做强档案规模，把乡镇建设档案作为重点纳入资源建设范畴。统筹城建档案管理部门、乡镇政府等单位，统一思想，统一业务流程，统一方法，达成建立新时代城乡档案管理新模式的共识。

二是建设档案管理部门主动作为。发挥好建设档案管理服务与行政执法的双重职能，把乡镇建设档案纳入宏观管理范围，维持城乡之间的一体化均衡发展。对各乡镇提供建设档案管理的法制规范、业务标准、技术力量等资源，保障健康发展。负责把乡镇建设档案工作列入乡镇建设各项业务规范中，特别是列入到建设主管部门的年度考核，并认真执行好。

三是乡镇政府要明晰乡镇档案馆与建管所的档案管理责任，统一制度，建立管理网络，分段、分级管理。乡镇建管所负责建设档案的前期控制，收集归档，系统整理，向乡镇档案馆移交等任务。乡镇档案馆负责前期指导、接收保管、提供利用等内容。乡镇政府把建设档案管理工作内容列入相关部门的工作考核中，落实工作责任制。

四是处理好存量档案与增量档案的管理。此前乡镇建设档案的存量已成一定规模，主要存放在建管所，由于长期以来档案监管指导不到位，收集与整理的质量参差不齐。为了实现乡镇建设档案的一体化管理，符合乡镇档案馆接收标准，必须要对存量档案进行系统整理加工，对增量档案按标准执行。在建管所工作和业务力量不足的情况下，根据各乡镇的具体情况，一种是由乡镇政府采用业务服务采购的方式，选定有资质、信誉好的档案服务机构进行加工；另一种是各乡镇将积存档案汇集于城建档案馆，各乡镇选派档案工作人员参与，分期集中对各乡镇城建档案进行规范化整理，全面解决全市各镇积存多年的乡镇建设档案难题。在业务服务过程中，各建管所既建立了规范的档案样本，档案人员又接受了技术业务培训，也为以后档案整理工作奠定了技术基础。

五是促进乡镇建设档案质量综合提升。集中解决存量档案的系统整理虽然是核心，但乡镇建设档案的收集工作更为重要。按城建档案的归档标准，积极扩大乡镇档案收集门类，由房屋建筑拓展到市政、园林、河道、水利、地下管线等；由建设拓展到规划、拆迁和维修扩建，更要拓展到乡镇工程的宏观管理、招标管理、民宅建设等。在档案载体上由纸质拓展到声像、电子和规划模型等不同载体档案，保持城乡一体化过程中乡镇建设档案的多元性和完整性。（见表1）如梅李镇目前馆藏建设档案多达13 种以上，建设档案总量达到了6800 余卷，馆藏有拆迁、建设等档案，还有规划电子档案、城镇建设模型实物档案等多种载体，乡镇建设档案种类丰富、载体多样。

六是与乡镇档案馆规范化建设进行无缝连接。乡镇建设档案要纳入乡镇档案的工作规范中，在工作体制、档案硬件建设等方面与镇档案馆统筹考虑，从档案收集制度到整理等标准均需保持一致。在解决存量建设档案过程中，不仅按标准进行整理，还要将重要的建设档案进行数字化，如拆迁档案协议、乡镇规划方案、工程竣工图等。对建管所形成的原电子档案也进行归档，如古里镇归档了电子档案11 件，各类电子文件共计10.7G。全市各乡镇统一安装了“江苏省乡镇建设档案管理系统”，数字化档案既融入乡镇档案管理系统，又建立了专库便于建设部门查档利用。

乡镇建设档案在乡镇档案馆的档案汇编、档案展览中也得到了充分展现，成为最鲜亮的章节。乡镇建设档案是城乡一体化建设的组成，更是乡镇档案工作系统化、一体化的重要内容。

五、实现乡镇建设档案长效管理的必要措施

表1 常熟市乡镇建设档案统计表

城乡一体化是项长期任务，常熟地区的乡镇建设还将持续发展，实现乡镇建设档案的长效管理，还需要多管齐下。

常熟档案部门采取了多项措施：一是坚持档案局、城建档案管理处、乡镇政府（镇档案馆、建管所、乡镇建设档案室）的三参与工作模式，实行长期监管、定期检查。二是对属于市重点工程项目的进行档案依法备案，跟踪监督检查。市城建档案管理处平时做好管理和业务指导，确保重点工程项目的归档质量。三是注重档案专业人员的培养。建管所档案管理人员纳入乡镇档案管理网络，参加江苏省档案人员上岗培训，并参与城建档案馆的专项业务培训和实践，掌握城建档案业务技术操作规范。近年来，常熟市城建档案馆为各乡镇培养了20 多名既懂档案理论，又懂实际操作的乡镇建设档案管理人员，保持了队伍素质的不断提高。四是坚持双向考核，把工作落到实处。乡镇建设档案列入建设主管部门的考核，目前10个镇全部通过了江苏省村镇建设档案目标管理考核，其中7 个镇达到省级标准、3个镇达到苏州市级标准，实现了全市村镇建设档案规范管理全覆盖。同时列入档案行政部门的年度检查考核，通过不同维度，保证对城乡一体化进程中乡镇建设档案的持续管理。