地方国有资本企业经营管理存在的问题与对策

（襄阳职业技术学院 湖北襄阳441050华中师范大学 湖北武汉430079）

为了进一步摸清地方国有资本投入家底，全面了解地方国有资本企业的财务状况、经营成果及现金流量，为高质量地编报地方国有资本经营预算提供可靠资料，某市成立工作专班、组织专门人员对该市经工商行政管理部门依法登记成立的、有国有资本投入记录的39户企业的国有资本的投入及其增减变动情况、国有资本经营效率与效果等情况进行了全面、系统的调查核实。在调查核实过程中，发现地方国有资本企业在国有资本经营管理中还存在一些突出问题，应当引起足够的重视与关注。

一、调查的基本情况

（一）调查对象。经工商行政管理部门依法登记成立的、有国有资本投入记录和拥有国有资本存量的39户市直国有资本企业。其中：传统经营性企业10户，占总户数的25.64%；公益类企业8户，占总户数的20.51%；政策性投、融资企业9户，占总户数的23.08%；国有经营性文化单位转企改制企业9户，占总户数的23.08%；金融企业3户，占总户数的7.69%。在39户企业中，传统经营性企业和公益类企业成立时间一般比政策性投、融资企业、经营性文化单位转企改制企业和金融企业要早，这与我国的财政体制和国家政策有密切关系。

（二）调查内容。（1）国有资本的投入时间、投入方式、投入数额及所占企业注册资本的比例；（2）企业连续2-3年的财务状况、经营成果和现金流量情况；（3）国有资本企业上缴利润、股息、股利情况；（4）国有产权转让收入情况；（5）国有股股东代表派驻情况；（6）各级政府补助收入的账务处理及资金使用情况；（7）国有资产的变动、处置情况；（8）其他问题。

二、地方国有资本企业经营管理存在的问题

在对39户企业国有资本调查核实过程中，我们发现其在经营管理过程中存在下列问题：

（一）履行国有资本出资人的政府部门众多，国有资本监管缺位或监管不力现象比较明显。在被调查的39户企业中，履行国有资本出资人职责的部门有国资委、经信委、城建委、国有文化资产监督管理与产业发展领导小组办公室、财政局、广播电视局、广播电视总台、建设投资经营有限公司、国有资产经营有限公司等多家单位。这些单位的工作职能、职责分工各有不同，并不是每家单位都能履行好自己作为国有股股东的职责或对国有资本的监管职能，国有资本监管缺位或监管不力现象比较明显。

（二）国有资本股东代表派驻缺失、缺位现象比较普遍，对国有资本监管不利。在被调查的39户企业中，虽然履行国有资本出资人的部门是明确的，但有19户企业的国有资本股东代表派驻情况不明确，占39户企业的48.72%。

（三）政策性投资公司和集团公司对外投资设立的企业数量较多、管理层级过乱，存在监管漏洞。在被调查的39户企业中有一家投资公司，参股投资的企业有12家，投资涉及公益事业、基础行业、工业、金融、物流、文化产业、风险投资等多种行业，对外投资总额占注册资本的60.67%。另一家集团公司投资设立企业13家，其中全资子公司2户，控股公司6户，参股公司5户，集团公司对外投资占公司注册资本的213.30%。并且在对外投资控股的公司中还有2户对外投资设立了全资子公司。在集团公司对外投资参股的5户企业中没有一户企业向集团公司提供全面的基础资料和反映企业年度财务状况、经营成果和现金流量的财务报表。投资公司和集团公司面对数量众多的控股、参股企业在管理上存在明显不足，许多被投资企业基础资料不全、财务报表缺失、股权代表派驻缺位，甚至有投资决策失误、投资被骗等情况发生，存在严重监管漏洞。

（四）国有资本企业会计核算不规范、会计信息失真现象仍然突出。在被调查的39户国有资本企业中，有的企业上年度已审计的财务报表与下年度财务报表年初数严重不符，相差几千万；有的企业将对外投资实现的投资收益反映在往来账中，不如实反映对外投资分得的利润、股息、股利，从而少上缴利润、股息、股利；有的企业对上缴国家的税费不按规定计入相关的成本费用，致使企业盈亏不实，严重歪曲企业的财务状况和经营成果；有的企业利用投资控股地位和关联关系，占用大额资金，损害国有小股东利益；有的企业对外投资没有严格按照会计准则的规定进行成本法或权益法核算等。国有资本企业会计核算不规范、会计信息失真现象仍然十分突出。

（五）国有企业或事业单位改制企业超过注册资本的净资产和非经营性国有资产监管缺失。在被调查的39户国有资本经营企业中有15户是原国有企业或事业单位改制设立的国有资本企业，在这些企业中有将企事业单位改制评估的净资产作为注册资本的，但评估的净资产超过注册资本的部分和企业、事业单位改制形成的非经营性国有资产，均未明确相应的管理制度或管理办法，也未明确超过注册资本的净资产及非经营性国有资产的监管机构和监管人。因此，国有企业或事业单位改制企业超过注册资本的净资产和非经营性国有资产存在严重的监管缺失。

（六）国有经营性文化单位转企改制不规范、不彻底，遗留问题较多。在转企改制的9户经营性文化单位中，有些企业仍采用事业单位会计制度进行会计核算，编制会计报表，没有按照改制后的企业会计准则或小企业会计准则的规定反映企业资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润及实收资本等情况；有的经营性文化单位转企改制后合并成立的企业，仍然是几张皮，人员、业务、财务、管理制度整合任重而道远；有的经营性文化单位转企改制后职工的养老金视同缴费，但资金没有落实，职工存在后顾之忧，有的职工担心财政“断奶”后，“饭碗”不保，工资收入无保障。

三、完善地方国有资本企业经营管理的对策

（一）建立统一规范、职责明确、运行高效的国有资本监管体系，形成监管合力，切实改变多部门监管所导致的监管不力和监管缺位的现象。进一步明确国资委职责，强化国资委履行国有资本监管的职能，所有地方国有资本经营企业，统一由国资委履行国有资本监管职责。地方国有资本收益不再由国有资本持股单位统一收取，应当按照国有资本经营预算计划，由国有资本企业集中上交财政部门。

（二）切实加强地方国有资本企业国有股东代表选派工作，确保每户国有资本企业都有国有资本派驻代表。进一步明确国有股东代表派驻由国资委负责，国资委可以从单位内部或外部选派作风正、能力强、懂财务、善管理的人才组成 “国有股东代表人才库”，从“国有股东代表人才库”中遴选国有股东派驻代表。国有股东代表根据工作量可以一企一人或多企一人，国有股东代表应每年向国资委进行述职，由国资委进行考核、奖惩，并与国有股东代表的工资报酬挂钩，国有股东代表实行定期轮换。

（三）加强对政策性投资公司及集团公司对外投资管理。对政策性投资公司及集团公司的对外投资行为进行全面清理、调查核实，并在此基础上督促其加强对被投资企业的监管，严格按照《企业会计准则》的要求进行会计核算、编制财务报告，从而全面、真实地反映国有资本存量和投资效益情况。

（四）加强国有资本企业会计核算监督，提高会计信息质量。财政、审计部门应加强国有资本企业的会计和审计监督，对国有资本企业实施会计信息质量检查和年度经营审计，提高会计信息质量，确保国有资本保值增值。财政部门应加大对执行国有资本企业财务报表审计的会计师事务所的质量检查力度，对执行国有资本企业财务报表审计质量低下、甚至参与舞弊的会计师事务所禁止其继续从事国有资本企业财务报表审计业务。

（五）加强国有企业或事业单位改制企业超过注册资本的净资产和非经营性国有资产监管。国资委应加强监管，对国有企业或事业单位改制企业超过注册资本的净资产应作为 “资本公积”进行核算和监督，并在企业进一步发展壮大后，再转增注册资本。国有企业或事业单位改制剥离的非经营性国有资产应明确由国资委派驻的国有股东代表进行监管，非经营性国有资产经营产生收益的应当上缴财政部门，非经营性国有资产维护发生的费用，从国有资本经营预算中列支。

（六）进一步深化文化体制改革，继续推进国有经营性文化单位转企改制，促进文化企业发展，切实减轻转企改制文化企业的后顾之忧。转企改制文化企业应进一步激发活力，整合有效资源，抢抓国家鼓励文化企业发展机遇期，做大做强文化产业。转企改制文化企业应当按照 《公司法》的要求进行规范，真正建立起“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学、运行高效”的现代企业制度。政府部门应加大对文化企业财政、金融支持力度，通过政府购买服务、实行税收优惠等政策，推进文化产业转型升级，促进文化企业发展。严格按照国家政策落实好转企改制后文化企业离退休和在职员工的养老保险，切实减轻职工的后顾之忧。