浅论华侨身份认定制度的立法完善

黄伊娜 冯泽华

[摘要]华侨身份认定制度，是指立足于华侨权益保护的需要，通过系统地对华侨身份的认定原则、认定主体、认定标准、认定程序以及认定救济等多个方面，以最终确定某一个人属于“华侨”身份的制度。为维护华侨权益，文章建议在未来的华侨国内权益保护相关法中应该系统构建华侨身份认定制度，赋予县級以上人民政府侨务部门享有华侨身份确认的权力，并由公安机关予以辅助相关工作。

[关键词]华侨；身份认定制度；立法完善

一、华侨身份认定制度的现状

华侨身份认定制度，是指立足于华侨权益保护的需要，通过系统地对华侨身份的认定原则、认定主体、认定标准、认定程序以及认定救济等多个方面，以最终确定某一个人属于“华侨”身份的制度。关于华侨身份认定制度，我国立法虽有涉及，但较为分散，未能形成一个系统制度。

《护照法》第二条规定：“中华人民共和国护照是中华人民共和国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件”，《出境入境管理法》第十四条规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”可见，后者拓宽了我国护照的功能，明确了华侨参与国内活动时能够证明其身份的权利，这为华侨参与国内生活提供了更为便利的条件，极大地激发了华侨归国投资、求学、定居的热情，得到了广泛的认可。然而，现实中，却出现许多令人意想不到的问题。一些华侨持我国护照到银行等部门办事时，被要求提供国外长期居留证或者侨务部门证明华侨身份等证明文件；一些地方的工商部门还要求开办企业的侨商持我国护照到公证处办理证明自己是中国人的公证书；因华侨亲属无法证明已经去世亲人的华侨身份或者国内公民身份，公安部门不予开具死亡证明，致尸体停放太平间数十天而无法火葬。首先，由于我国护照具有时效性，护照号码亦仅为流水号，故华侨未能及时办理延长签证手续时，容易发生护照失效，致其无法寻找证明中国公民的相关资料。其次，《出境入境管理法》第十四条在现实中，由于其缺乏相关实施细则及落实措施，颁布以来，社会知晓程度不高，华侨凭我国护照在国内办理个人事务仍存在诸多不便。最后，由于国内常出现伪造假护照诈骗等犯罪案例，办理个人金融、教育、财产登记等的业务部门和企事业单位由于权责和能力所限，且公安的护照检验系统未能延伸至前述部门，故无法对华侨护照作出身份验证。

概言之，我国侨务法律制度虽有涉及华侨身份认定问题，但却未能形成一个系统制度，在现实中，正因如此，华侨参与国内活动时常遇到不便之处。

二、华侨身份认定制度不足之原因分析

（一）华侨权益保护思想落后

一方面，随着干部不断更新换代，一些干部对我国侨情认识不足。部分地方政府宣传涉侨法律制度不到位，惠侨政策落实不到位，且存在不珍惜华侨这一宝贵资源的现象。另一方面，随着党和国家对华侨权益保护的重视，华侨权益保护制度逐渐完善，华侨享有国内公民稍高一点的权益，如华侨子女在中高考享有加分政策、侨资企业享受较高的税收优惠和其他政策优惠、华侨学生较国内学生学习课程少等，使部分国内公民产生情绪。这些因素在一定程度上阻碍了华侨身份认定制度在立法上的困难。

（二）华侨自我权益保护意识不足

在华侨身份认定工作中，存在华侨提供国外居留证件种类繁多、且存在证件过期、资料不全等情况，特别是部分早年回国长期居住的老华侨，过去对身份问题的重要性认识不足，归国后未能及时办理定居入户等相关手续，无法按照现行的华侨回国定居规范提供相应的证明材料办理回国定居手续，加之老华侨的国外居留证件过期或者遗失，致使其证明华侨身份困难重重。过去老华侨对于身份认定制度认识的不足，对我国法律制度、涉侨政策的相关规定缺乏了解，当自身权益被侵犯时，不知道寻找哪个部门进行维权，致使有关部门误认为现实中华侨身份认定制度未出现问题，更未能及时对华侨身份认定制度进行系统立法工作。

三、华侨身份认定制度的系统构建

未来的《华侨权益保护法》应当协调各个规范性文件之间的冲突，设计出包括华侨身份的认定原则、认定主体、认定标准、认定程序、认定后的形式、认定救济等较为全面的华侨身份认定制度。

（一）华侨身份的认定原则

基于当前行政审批制度改革后行政审批数量逐渐减少的形势，实质为行政确认行为的华侨身份的认定工作，应以保护华侨权益为核心，体现合法、准确、客观、公正、及时、便民、保守秘密的原则。从行政法部门的角度而言，应将具有行政确认性质的法律法规所具有的原则，并结合华侨的特点，直接适用于华侨身份认定制度之中，以维护我国法律体系的统一性。

（二）华侨身份的认定主体

《出境入境管理法》第十三条规定：“定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。”《归侨侨眷权益保护法实施办法》第二条规定：“归侨、侨眷的身份，由其常住户口所在地的县级以上地方人民政府负责侨务工作的机构根据本人申请审核认定。与华侨、归侨有长期扶养关系的亲属申请认定侨眷身份的，应当提供由公证机构出具的扶养证明。”可见，现行的法律法规已授权县级以上地方人民政府侨务部门享有认定归侨、侨眷身份的权力。在现实中，侨务部门已经具备认定归侨、侨眷身份的能力和娴熟的认定标准和程序，现将与归侨、侨眷身份具有较高相似性的华侨身份认定工作交由侨务部门来执行，亦具有一定的延续性和合理性。

（三）华侨身份的认定标准

华侨身份的认定应坚持严格证明标准，适用行政诉讼法证据规则中的相关标准。因为在我国，华侨在一定程度上较国内公民享有更广阔的权益。尽管采取优势证明标准可以激发更多的华侨归国以投身于我国的现代化建设中，但容易引发国内一些公民为获得“华侨”这一身份而铤而走险，通过一些非正当的程序以攫取华侨所享有的正当权益。关于华侨身份的认定标准问题，亦必然会牵涉到“华侨”这一概念的外延问题。有学者认为，为了华侨保护的全面性，应对华侨的范围做扩大化界定即中国公民在国外工作、学习、生活，不分时间和国家，都是华侨。[1]此界定范围标准只排除了到国外旅游的中国公民，具有一定的合理性，有利于激发更多的海外中国公民积极将国外先进的技术、管理经验、资本、人才等资源带回国内，服务我国现代化建设。

（四）华侨身份的认定程序

华侨应向原户籍所在地县级以上人民政府侨务部门提出华侨身份认定的申请，并提供相关的证明资料，如旧的护照原件、具有国内户籍的亲友的证人证言、涉侨关系抚养协议等，前述资料不一要全部具备，如果某一项足以证明华侨身份，则可提供一项资料即可。根据《护照法》的规定，公安机关出入境管理机构专门负责受理我国公民关于普通护照的申请，为减少相关的成本，侨务部门只作华侨身份认定的工作，并无职权颁发普通护照，但为了更好地区分国内公民与华侨，有必要在普通護照中，当侨务部门已经作出华侨身份的行政行为时，相关的申请人应该持该行政行为的行政文书到公安机关出入境管理机构换发登记有“华侨”身份字样的普通护照。为体现华侨身份认定制度的及时、便民原则，公安机关出入境管理机构可派出分机构进驻侨务部门，并受理华侨换发普通护照的申请。

（五）华侨身份认定后的形式

基于我国国情，为减轻完善华侨身份认定制度的现实成本，并与现行法律法规的相关规定相衔接，在《华侨权益保护法》中应规定在某一定时间后，华侨申请我国护照时，须先由侨务部门作出华侨身份的行政行为后，公安机关直接为其颁发具有终身唯一代码，并登记有“华侨”字样的中国公民护照即可，没有必要另外制作华侨身份证或者其他华侨证明证件。由于《出境入境管理法》等相关法律法规缺乏实施细则和相应的责任认定主体，才导致其在实践中难以保证华侨护照的证明效力。因此，在《华侨权益保护法》中应详细并明确华侨身份认定后的具体形式，并再次强调华侨护照等同身份证使用的效力和增设相关部门不遵守该规定后责任形式。

（六）华侨身份的认定救济

华侨身份认定问题属于行政机关的职权范围内，故当侨务部门驳回、拖延申请人的申请或者申请人不满侨务部门关于华侨身份认定的其他行政行为时，申请人有权向侨务部门所在地的人民法院提起行政诉讼。当华侨取得了侨务部门确认其身份的行政行为的行政文书后，其应向公安机关出入境管理机构申请换发登记有“华侨”身份的普通护照，公安机关出入境管理机构并应当自收到申请材料之日起十五日内签发普通护照；对不符合规定不予签发的，应当书面说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。申请人有权向公安机关出入境管理机构所在地的人民法院提起行政诉讼。

注释

①2015年5月，笔者参与广东省人民政协“加强华侨权益保护立法专题调研”活动。

参考文献

[1]高轩.论华侨选举权与被选举权的法律保护[J].暨南学报（哲学社会科学版），2014年第11期.

[作者简介]黄伊娜（1992-），江西萍乡人，暨南大学法学院，知识产权学院2013级硕士生，研究方向：行政法学、侨务法；冯泽华（1991-），广东广州人，暨南大学法学院，知识产权学院2014级硕士生，研究方向：行政法学、侨务法、刑事法学。