完善《人民检察院组织法》中的检察管理体制

宋金玲

内容摘要：检察管理体制改革，关键是要解决制约司法公正的两大体制性障碍：司法地方化、司法行政化。科学把握法律修正的时间、空间维度以及与相关法的边界维度，通过修改《人民检察院组织法》，用权力制衡权力，厘清检察制度改革的法理边界、制度边界和管理边界，排除制度性干扰，为进一步完善检察制度提供组织法上的依据。

关键词：检察管理体制 检察院组织法 改革 分权制衡

有一种撒棒游戏，规则是棒棒撒开后，一根根挑起来回收，但不能动到或碰到别的小棒，积多者就是赢家。处在深改层面的检察制度改革，好像这样一场比赛。每挑动一根棒棒，都会牵一根而动全局。要想成为赢家，就要熟悉规则，掌握出手的路径和边界，角度、力度不对，一旦超越边界，就会功亏一篑。检察管理体制改革是这样，检察权的运行也是这样。玩过撒棒游戏的人都有那样的感触，走在或将要走在司改路上的人，或将会有同感。

一、厘清检察制度改革与完善在规范性依据层面的法理边界

《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）是检察制度构成的基本法。推进检察管理体制改革，在坚持《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）方向的同时，要从完善组织法的视角强化顶层设计，厘清其准确的法律边界，为改革深化和检察制度完善提供“路线图”。

（一）《组织法》修改的时间维度

《组织法》作为检察机关的“小宪法”，自1983年六届全国人大二次会议修改以来，实施运行了30余年，相对于新一轮检察改革和检察制度完善的法理需求，表现出明显的滞后性。当下，要正确处理好检察改革决策与立法决策的关系，就要在立法层面加快《组织法》修改和出台的步伐，以充分发挥立法对改革的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进检察改革。

（二）《组织法》修改的空间维度

检察院组织法规定了人民检察院的法律属性、活动的基本原则、行使的具体职权和程序、机构的组成等，是我国检察制度构成的制度依据和法律基础。在对检察体制改革进行顶层化设计的时候，要充分重视《组织法》在检察领域立法中的地位和作用，在检察制度的体系规范和定位上，保留什么、修改什么、写入什么，在立法的内涵空间中，要有充分体现。要结合检察工作面临的形势、任务和发展规律，对检察院组织体系、管理体制、工作任务、职责权限、履职程序以及机构设置、人员任免等进行实质调整和完善，赋予其应有的制度内核。除此以外，对于近年来，相关政策和法律性规范于检察制度相关层面取得的一些成果，如修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》对于检察职权的规定、对于检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种非诉监督方式的吸纳，以及检察机关实施的一些为实践证明有效的改革与探索，如试行的人民监督员制度、派驻检察室作为检察机关派出机构的法律地位和职能认定等成熟做法，也应当在《组织法》中适度借鉴、吸收并加以固定。诚然，法律的滞后性和其自身的缺陷，使我们不能将改革所牵涉的体系性规范都具体或抽象到一部法律当中。但对于已经成熟的制度性安排，可以考虑先立先改并预设发展空间。当下，针对十八届三中、四中全会确立的改革方向和制度设计，推进检察管理体制改革紧迫而关键的是推动组织法的修改和配套法规的尽快出台。《组织法》在内涵上的实质性修改和空间结构再造，在一定层面上就是给出了检察管理体制改革的行走路径和直通路线图。

（三）《组织法》修改与相关法的边界维度

《宪法》作为《组织法》的上位法和根本法，确立了检察院的政权属性和法律属性，也确立了《组织法》的法律边界，对于检察管理体制改革提供了宪法依据和宪法保障。相较《改革决定》的改革方向和改革设计，宪法规范同样有着很大的制度空间。因此，推进检察改革和修改《组织法》都必须厘清下位法与上位法的法律边界，始终坚持宪法原则，坚决维护宪法权威，保证宪法的有效实施。同时，推进检察管理体制改革，还需厘清《组织法》与相关同位法的法律边界。检察院组织法的修改实践中要充分考虑与现行15部法律的衔接，重点包括《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《民族区域自治法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《检察官法》、《法官法》、《公务员法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《预算法》、《审计法》。上述所列法律，在检察管理体制外部层面与检察制度有着密切的关联，如《人民法院组织法》、《法官法》，其作为法院制度体系的基础构架，紧密关涉司法制度改革重要内容的审判改革，有与检察机关同质的修法压力和动力。因此，与法院一起共同推动相关法律的论证和立法实施，统筹谋划改革涉及的各个层级的法律规范，进一步健全相关法律并明确制定配套法规的时间和程序，可以充分发挥立法的引领和推动作用，促进法律体系完善，为检察管理体制改革的深化和检察制度的完善建构有力的法律基础。

二、厘清检察制度改革与完善在政治架构层面的制度边界

传统理论和观念认为，司法机关人财物受控于同级行政区划，是造成司法地方保护主义的主要诱因。此次，《改革决定》确立的司改方向和路径，主要就是解决制约司法公正的两大体制性障碍：一是司法地方化，二是司法行政化。要通过修改《组织法》，厘清其与相关制度的政策边界，正确处理好检察机关与外部政治力量的关系，建立能够有效保证检察权依法独立行使的外部支持和监督体制。

（一）把握好检察管理体制改革与党的干部人事制度的关系

1.检察管理体制改革要始终坚持党的领导。改革是一项事关全局艰巨复杂的伟大工程，具有系统性、整体性、协同性，只有加强党对全面深化改革的领导，才能始终保持检察改革的正确方向，保证检察改革的顺利进行。

2.检察管理体制改革要不断完善党的领导。党对政法工作的领导，突出地表现为党管政法的原则，又集中表现为政法委的领导。所以，完善这一原则制度，必须厘清政法委与政法机关的权力体制形态和制度运行边界。《中国共产党章程》规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党章明确界定了党的领导方式和要求。要通过立法导向，使党委政法委自觉遵循党章和法规，支持和监督政法各部门依法行使职权，从宏观层面完善对政法工作的全局性领导。要通过健全领导体制，改进领导方式，使领导机关、领导个人把利用公权力干涉司法作为一种政治禁忌和政治风险去规避，从而杜绝对司法个案的干预。

3.检察管理体制改革要健全党管干部原则。《组织法》第3条规定，“检察长统一领导检察院的工作。”在现行检察管理体制内，检察长同时兼任党组织书记，在检察机关内部党的干部序列中居于核心地位。同一级党委对检察工作的领导主要是通过对检察院党组的领导、更直接地说就是通过对检察院党组书记、检察长的领导来实现，其中，至为关键的是检察长的提名权。现在的干部管理格局是“地方党委主管、上级检察院协管”，地方党委居有占优的话语权。而解读党管干部原则，其重要内容之一是“推荐和管理好重要干部”。把党管干部原则同《组织法》修改结合起来，在变动最小的地方可以找到最大的公约数，那就是改革检察院党的领导层级和主体，对省以下检察长提名任免实行上提省院的方式管理。各级检察院党组接受上级检察院党组领导，最高检察院党组直接接受中央领导，省以下检察院仍由其同级人大产生，接受同级人大监督并报告工作。通过改革检察院党组的产生方式和主要干部管理权限，强化检察院体制内党的组织体系和领导体系，既坚持了党对检察工作的领导、不会改变“一府两院”的政治架构，又避免了地方党委借助实施党的领导而干涉司法的弊端。调整、完善干部人事制度和组织基础，可以最大限度地确保检察权依法独立公正行使。

（二）把握好检察管理体制改革与人民代表大会制度的关系

宪法和现行法律确立了这样的宪法性法律原则，即：检察院要对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责并报告工作。现行的法律架构，从人大及其常委会、主任会议到人大代表，通过听取审议检察院工作报告、要求报告专项工作、开展法律法规实施情况检查、组织视察评议、组织询问和质询、组织特定问题调查以及任免检察序列法律职务等方式，确立了人民代表大会这种政权组织形式对检察权的监督。可以说，这种监督是非常全面成体系的，也是非常有力度和影响力的。检察权的本源来自人大赋予，当然要主动接受人大的监督，但如其行使不当，也必然会干扰到检察权的独立公正运行。《改革决定》要求健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，同时要推动人民代表大会制度与时俱进。可以预见，随着公民有序参与意识、参与行为的扩展，对于检察权的监督将变得更为宽泛。推进检察管理体制改革，一方面，要坚持人民代表大会制度作为我国的根本政治制度不动摇，修改《组织法》要厘清其与相关法律的边界并搞好立法衔接；另一方面，要完善人大工作机制，严格按照制度设定的权力运行边界，依法开展监督，把人大制度作为推进检察权依法独立公正行使的制度基础。

（三）把握好检察管理体制改革与预算保障制度的关系

现行的检察管理体制是一种“分级财政、分灶吃饭”的检察经费管理体制。因经费保障主要来源于同级财政，所以容易受到地方钳制，导致司法地方化。贯彻《改革决定》，推动人财物省级统筹改革，检察经费由中央财政和省级财政共同负担更为有力。检察权作为中央事权，理应实行完整的中央“预算独立”，但限于改革的步伐和压力，现阶段实行检察经费省级财政统筹，由中央财政保障部分经费，为全面改革司法预算制度，推动司法预算独立积累了基本条件。预算保障制度改革在整个检察管理体制改革中，影响面较小、较易实施，应当先改先行，为其他改革积累经验，提供样本。预算改革可以很好地切断检察院在经费保障方面同地方的关联，缩减地方检察院对地方党委政府的依附，对于利用经费保障方式干预司法的过程进行了制度性阻断。

三、厘清检察制度改革与完善在体制运行层面的管理边界

省以下地方检察院人财物统管，最大限度地从体制上切断了“地方化”和外部“行政化”对检察权的干预。但人财物向省级检察院的垂直上行，“扁平化”结构的膨胀，或将加剧检察管理体制的内部“行政化”。权力寻租总是沿着权力富集的坡度作正向移动，人财物管理权滥用和腐败的伴随风险加大。防范和化解，很好的路径就是借助《组织法》修改，推进检察院内部管理体制改革。实行分权、制衡和定责，厘清不同层级检察院、内设机构和检察人员之间的职权边界。

（一）建立符合职业特点的检察人员分类管理制度

1.在制度上赋予检察员更加独立的司法权责。要推动检察权在检察机关层级之间和内设机构之间的合理配置，实现分权和制衡；确立检察员在《组织法》中的办案主体地位。实行检察业务与司法行政工作相分离的管理制度，根据不同的岗位职责确立对应的权力边界。将检察员和司法行政人员的管理体系两分，按照职业化的特点进行人员分类管理，去除行政化。核心是理顺检察长——内设机构负责人——检察员的权责关系，弱化内设机构负责人、副检察长、检察长、检委会对检察权的行政控制。赋予检察员依法履行职责相匹配的权力和责任，以制衡来自检察管理体制内部不适当的行政化干预。

2.建立完善检察人员的职业准入和流动退出机制。实行严格的检察人员编制管理，抬升人员准入门槛。由高检院根据检察工作需要，会同有关部门制定各级检察院检察员的人员编制构成比例、司法辅助人员的职数比例等配套措施，提升检察队伍职业化水平。成立由资深法律人参与的“检察官选任委员会”，根据不同层级检察官任职要求，按照公开、公正的程序选任、遴选检察官。在招录、培养、遴选、任免、监督、惩戒、薪俸、退休等各个方面建立与检察职业化、专业化相适应的人员流动机制。

3.构建独立的检察官职称评判晋升体系。健全有别于普通公务员的检察官专业职务序列，积极推进检察官等级评定和相关福利待遇的挂钩实施。淡化行政职级因素对检察官等级评定的影响，加大法律职业服务年限实绩等因素的权重。通过设置多元的可替代性指标，建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制，增加人员正常化晋升的机会，给优秀人才特别是基层年轻的检察员保留合理的上升空间，形成、壮大检察职业化队伍，避免人才流失。

（二）建立符合职业特点的检察人员职业保障制度

要充分考虑到检察人员的职业特点和职业风险，突出对检察人员的职务保障。在政治待遇上要将检察人员与行政公务员区别对待，检察人员依法独立行使检察权，非因法定事项并循法定程序不得免降调职；突出对检察人员的安全保障，检察工作面对复杂的矛盾对抗，具有很高的职业风险，要保障检察人员不因履行职责而受到安全威胁；突出对检察人员的经济保障，检察人员应当获得与其所承担职责和职业特点相匹配的经济待遇，借鉴相关国家和地区对司法人员薪资待遇的保障设计，在经费保障上要予其必要的倾斜，通过完善绩效考核机制，给予一定的办案补贴和办案奖励，尤其是工资级别应当适当高于同等级别的公务员，以体现检察工作的特殊性。建成并逐步完善检察人员职业保障体系，能够减小检察人员因特殊的职业因素所面临道德风险的机会，确立其职业归属感和职业尊荣感，同时，也会增强社会对于检察职业的认同和正向引导。

（三）建立符合职业特点的检察人员监督约束制度

强化检察管理体制的内部监督。在赋予检察员独立行使检察权的同时，要求检察员要接受严格的职业道德、职业纪律、法律规范、案件评查、业绩考评、内部评价、外部评价等方面的监督和约束。要建立案件质量程序控制制度，组建独立的“考评惩戒委员会”，针对例行考绩和当事人投诉，对案件质量进行评估，对检察员滥用职权的行为进行界定、纠正和惩处。要全面推进检务公开，深化人民监督员制度运行，拓宽群众有序参与司法的渠道，让群众参与司法的过程、了解司法的过程，将检察权运行曝晒在阳光之下。通过完善内外衔接的监督体系，建立严格的问责制度，实行案件问责、组织问责和纪律问责，防范并制约“内部行政化”和”“司法暗箱”，积极推动司法民主和司法公信，形成良好的社会舆论导向，为检察体制改革提供坚实的民意基础。

显然，我们不能冀望将庞杂的检察管理体制改革毕其役于一部法律的修改。但成熟的《组织法》，通过制度预设和系列的检察改革实践，确可以从制度上扭正检察权运行中的可能偏向并厘定中央和地方事权的边界。进而推动检察制度改革和完善，推动法治建设的文明进程。